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最近一段時(shí)間以來，“城鎮(zhèn)化”一詞被決策層頻頻提及，目前已經(jīng)成為國(guó)內(nèi)最炙手可熱的詞匯之一。由于牽涉廣泛，利益重大，政府、企業(yè)、學(xué)界甚至普通民眾紛紛對(duì)此展開討論，各種聲音鋪天蓋地，甚囂塵上。

    其中，“如何繼續(xù)有效推進(jìn)中國(guó)城鎮(zhèn)化”是當(dāng)前討論的熱點(diǎn)，而“城鎮(zhèn)化對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響”是目前討論的主要內(nèi)容之一。

    一種主流看法是從城鎮(zhèn)化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用著眼。這派觀點(diǎn)首先站在需求層面看待中國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，將城鎮(zhèn)化視為中國(guó)未來最大的內(nèi)需所在，是推動(dòng)中國(guó)未來經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最大亮點(diǎn)。由于城鎮(zhèn)化的推進(jìn)會(huì)帶來相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和住房的大量需求、另外農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為城市人口也被認(rèn)為是對(duì)消費(fèi)需求會(huì)有明顯的提升。所以，站在擴(kuò)大內(nèi)需的角度來討論城鎮(zhèn)化的帶動(dòng)作用是此派觀點(diǎn)討論的一個(gè)重要內(nèi)容。由此派生出相當(dāng)多對(duì)中國(guó)未來城鎮(zhèn)化水平的測(cè)算，以及城鎮(zhèn)化如何帶動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施、住房、居民消費(fèi)的研究，以推算城鎮(zhèn)化將可能對(duì)中國(guó)未來經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生的影響。

    也有觀點(diǎn)站在供給層面來看待城鎮(zhèn)化對(duì)經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用。由于城鎮(zhèn)化本身有利于規(guī)模經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生和人力資本積累等原因，也會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生明顯幫助。近來創(chuàng)新在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的作用日益受到重視，而城市則在技術(shù)創(chuàng)新中起著決定性的作用。如何進(jìn)一步發(fā)揮城市在創(chuàng)新中的作用，從而帶動(dòng)中國(guó)未來的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。也成為了推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中迫切需要研究的問題。此外從供給層面看，也有研究從城鎮(zhèn)化過程中生產(chǎn)率提升的角度來探討其對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用。城鎮(zhèn)化過程伴隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的變遷，農(nóng)村中從事農(nóng)業(yè)的人口流向城市從事二三產(chǎn)業(yè)，會(huì)帶來明顯的生產(chǎn)率提升。未來這樣的人口流動(dòng)還有多少潛力，如何進(jìn)一步發(fā)揮流動(dòng)的效益，是這些研究重點(diǎn)討論的問題。

    可以看到，當(dāng)前國(guó)內(nèi)重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過剩問題越加嚴(yán)重，人們?nèi)找尜|(zhì)疑原有依靠大規(guī)模投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的方式如何持續(xù)，再加上全球金融危機(jī)后國(guó)際市場(chǎng)長(zhǎng)期動(dòng)蕩低迷，中國(guó)出口形勢(shì)嚴(yán)峻。在勞動(dòng)力、土地、水、能源資源等各種要素價(jià)格紛紛上漲的背景下，大家都已經(jīng)意識(shí)到舊有增長(zhǎng)方式不可持續(xù)，紛紛做出了中國(guó)未來經(jīng)濟(jì)的潛在增長(zhǎng)率將要回落的判斷。對(duì)于中國(guó)未來的增長(zhǎng)趨勢(shì)而言，目前來看在出口方面低端國(guó)際市場(chǎng)已經(jīng)占領(lǐng)得差不多了，而技術(shù)進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的打造等都不是可以一蹴而就的事。那么，中國(guó)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)究竟在哪里？由此，“城鎮(zhèn)化”這三個(gè)金光閃閃的大字，自然映入人們眼簾，從而在一定程度上也被許多人當(dāng)作能夠繼續(xù)使中國(guó)未來保持高速發(fā)展的根本動(dòng)力之一。城鎮(zhèn)化在推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)繼續(xù)增長(zhǎng)方面被眾多人士寄予厚望，在此背景下，國(guó)內(nèi)新一輪的城鎮(zhèn)化大潮也被認(rèn)為即將波瀾壯闊地展開。

    1. 不可持續(xù)的舊城鎮(zhèn)化模式

    與此同時(shí)，也有另一派的觀點(diǎn)對(duì)當(dāng)前城鎮(zhèn)化的模式表示疑問和不滿。他們指出，中國(guó)已有的城鎮(zhèn)化模式是“城鄉(xiāng)割裂、城鄉(xiāng)二元”的城鎮(zhèn)化，農(nóng)村和農(nóng)民在城鎮(zhèn)化的過程中未能享受到應(yīng)有的益處，城鎮(zhèn)化過程尚未有效地帶動(dòng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的現(xiàn)代化。由于城鄉(xiāng)割裂的城鎮(zhèn)化模式，難以在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中有效帶動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的集約化轉(zhuǎn)變和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高，從而導(dǎo)致糧食安全、農(nóng)產(chǎn)品（5.94，-0.01，-0.17%）供應(yīng)的問題。而且此種城鎮(zhèn)化模式容易過多侵占農(nóng)田耕地、過多汲取農(nóng)村地區(qū)的人才和資金等資源，使得農(nóng)村地區(qū)的建設(shè)相對(duì)滯后、個(gè)別地區(qū)甚至凋敝，農(nóng)業(yè)發(fā)展相對(duì)不足。

    而由于現(xiàn)有模式下中國(guó)的城鎮(zhèn)化推進(jìn)過于依賴政府主導(dǎo)，使得在現(xiàn)有土地制度和財(cái)政制度安排下各級(jí)政府紛紛熱衷于擴(kuò)大城市規(guī)模，造成對(duì)土地資源的低效利用以及對(duì)土地財(cái)政和房地產(chǎn)的過度依賴。房?jī)r(jià)過高、房地產(chǎn)市場(chǎng)膨脹業(yè)已對(duì)繼續(xù)健康推進(jìn)城鎮(zhèn)化構(gòu)成了嚴(yán)重障礙，不僅帶來普通居民的住房問題，也抬高了城市內(nèi)企業(yè)運(yùn)營(yíng)的成本，對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展造成威脅，使得產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)畸形演進(jìn)，為城市的未來發(fā)展埋下隱患。

    此外，在政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化模式下，政府的行政級(jí)別就成為了推進(jìn)各地城鎮(zhèn)化過程中最重要的資源。行政級(jí)別高的城市就可以利用自身的行政地位來吸取各種要素，包括土地、資金、人才等等，導(dǎo)致城鎮(zhèn)體系發(fā)展的嚴(yán)重失衡，即大城市尤其是行政級(jí)別較高的頂級(jí)大城市畸形擴(kuò)張，而中小城市則發(fā)展不足。

    現(xiàn)有城鎮(zhèn)模式更為核心的問題是，目前的城鎮(zhèn)化過程未能解決好農(nóng)民工市民化的問題，“只讓來打工、不讓來落戶”的方式表明中國(guó)過去的城鎮(zhèn)化本質(zhì)上是一種“半拉子”的城鎮(zhèn)化，是一種“要物（土地）不要人”的城鎮(zhèn)化，是“物的城鎮(zhèn)化”而非“人的城鎮(zhèn)化”。在世界各國(guó)已有的城市化歷史中，這樣大規(guī)模、長(zhǎng)時(shí)段地將人和地割裂開來的城鎮(zhèn)化過程，只有在中國(guó)才能看見，由此也帶來了極其嚴(yán)重的一系列問題。例如城市中新的二元化結(jié)構(gòu)、農(nóng)民工長(zhǎng)期在外打工造成數(shù)千萬之眾的留守兒童等等。而這種城鄉(xiāng)分割、人地分割的城鎮(zhèn)化模式最大弊病是以一種人所共見、人所共知的方式大規(guī)模和長(zhǎng)時(shí)段地造成社會(huì)不同群體間的利益分化且固化，導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)的緊張和斷裂。目前全社會(huì)的收入分配差距伴隨著城鎮(zhèn)化過程不斷被拉大，無論是農(nóng)民之間（進(jìn)城還是未進(jìn)城）、市民之間（有房子還是沒有房子）、市民和農(nóng)民工之間（有基本社會(huì)保障和無基本社會(huì)保障），城鎮(zhèn)化過程不是帶來社會(huì)的更多融合而是更多的撕裂。

    因此，此派觀點(diǎn)認(rèn)為中國(guó)要繼續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是要改變已有的“城鄉(xiāng)分割、人地分割”的城鎮(zhèn)化模式，通過土地制度、戶籍制度、基本公共服務(wù)制度等相關(guān)制度改革來加快解決農(nóng)民工市民化的根本問題。否則，在舊有城鎮(zhèn)化模式的制度安排下大談如何發(fā)揮城鎮(zhèn)化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的帶動(dòng)作用，更有可能是造成新一輪的圈地運(yùn)動(dòng)和造城運(yùn)動(dòng)，以及房地產(chǎn)的再次畸形膨脹，進(jìn)一步加大在此過程中給社會(huì)造成的緊張和分裂。而想要依靠舊有的城鎮(zhèn)化模式來大力發(fā)揮所謂城鎮(zhèn)化對(duì)未來經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用，只會(huì)演變成為一種飲鴆止渴的行為。在此派觀點(diǎn)看來，如果舊有的城鎮(zhèn)化模式不打破、不改造，城鎮(zhèn)化對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)未來增長(zhǎng)的意義，只能是救命稻草而非靈丹妙藥。

    2. 完全政府主導(dǎo)模式的破滅

    與其他國(guó)家城鎮(zhèn)化模式有根本不同的是，政府在中國(guó)城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中扮演著至關(guān)重要的決定性作用。大多數(shù)國(guó)家的城鎮(zhèn)化過程，政府也是不可或缺的，要發(fā)揮引導(dǎo)、規(guī)劃等作用參與其中。但在中國(guó)的城鎮(zhèn)化中，政府的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越其他的國(guó)家，其推進(jìn)過程基本上完全是由政府來主導(dǎo)。政府在利益分配格局中扮演著重要的中間商的角色，政府一方面低價(jià)從農(nóng)民手中獲得土地，另一方面將其高價(jià)賣給房地產(chǎn)商等；與此同時(shí)政府又不同于一般的中間商，它還承擔(dān)著發(fā)展城市、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、提供公共服務(wù)等各種任務(wù)，出讓土地所獲收益還用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)園區(qū)開發(fā)、招商引資等等，而近年來在中央政府的催督下，又將土地出讓收入部分用于農(nóng)田水利、教育等公共支出。

    地方政府在國(guó)有土地出讓中的收入在過去十年來有了大幅的攀升，從2001年的1300億元左右增加到2011年的超過3萬億元。近年來用于獲得土地出讓收入的各項(xiàng)成本占到了總收入的55%左右，其中最大的成本來源于征地拆遷費(fèi)用，占到土地出讓總收入的36%左右。

    政府土地出讓收益（即總收入扣除成本的凈收益）大約占到出讓總收入的45%左右。然后政府將土地出讓收益用于各種各樣的支出，其中城市建設(shè)支出是最大的支出項(xiàng)，占到收益總支出的60%左右、占土地出讓總收入的26%左右。從數(shù)據(jù)上看，政府進(jìn)行土地收購(gòu)出讓的最大目的是用于城市的建設(shè)開發(fā)。

    可以看到，在政府主導(dǎo)用土地財(cái)政來推進(jìn)城鎮(zhèn)化的模式下，已經(jīng)形成了一個(gè)牢固的利益鏈條。地方政府一手盡量壓低成本來征地（強(qiáng)行拆遷等）、一手盡量抬高土地價(jià)格來賣地（壟斷土地供應(yīng)等），同時(shí)又用相應(yīng)的收益來進(jìn)行招商引資、城市建設(shè)，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

    已有城鎮(zhèn)化模式下的利益分配格局是一個(gè)不斷自我循環(huán)、自我強(qiáng)化的鏈條。地方政府征地越多，越有可能一方面可以通過提高土地、壓低地價(jià)來吸引各類企業(yè)，在招商引資方面獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，以此帶動(dòng)地方產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，與此同時(shí)又可利用大量廉價(jià)土地開展大規(guī)模城市建設(shè)；另一方面又可以充分利用自己在土地市場(chǎng)的壟斷地位，不斷拉高地價(jià)房?jī)r(jià)以最大化自身的土地收益。對(duì)于擁有房子和房地產(chǎn)投資者而言，則樂見房?jī)r(jià)的節(jié)節(jié)攀升。而地價(jià)房?jī)r(jià)的上升反過來又會(huì)強(qiáng)化地方政府征地搞建設(shè)的激勵(lì)。

    當(dāng)然，已有的城鎮(zhèn)化模式在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度還比較低（尤其是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平低）時(shí)探索出的一條有效推進(jìn)城鎮(zhèn)化的道路。它在國(guó)內(nèi)土地資源緊張、人地矛盾突出、資金較為不足的制約條件下，充分利用了政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主導(dǎo)作用和在土地市場(chǎng)上的壟斷地位，硬生生地闖出了一條快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化的路子。此路一開，猶如打開潘多拉魔盒，各地似乎一下子找到了城市發(fā)展的終南捷徑。各個(gè)地區(qū)的城市建設(shè)緊鑼密鼓、城市面貌日新月異、城市房?jī)r(jià)連連攀升，神州大地處處呈現(xiàn)出一派高歌猛進(jìn)的城鎮(zhèn)化勢(shì)頭，尤其是那些行政級(jí)別高、資源聚集的大城市，更是一日千里。

本文來源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道