吳必虎：2014年中央一號文件對鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的影響
發(fā)布時間：2014-01-23 點擊：92
2014年1月19日，中央人民政府官網(wǎng)發(fā)布中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》（以下簡稱一號文件），再一次吹響農(nóng)村農(nóng)業(yè)深化改革的號角。一號文件的基本精神繼續(xù)強調(diào)“處理好政府和市場的關(guān)系”，因地制宜、允許差異、先試先行進行制度改革和政策安排，以糧食安全和耕地保護為核心，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，促進城鄉(xiāng)一體化，建立農(nóng)民共享改革成果的具體途徑。很顯然，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民并非單一的鄉(xiāng)村發(fā)展問題，而是涉及中國經(jīng)濟社會全面改革發(fā)展的整體格局，其中作為現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化重要推動力的第三產(chǎn)業(yè)的重要組成部分的旅游業(yè)，同樣受到這一重要文件的顯著影響。
一、發(fā)展作為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要形式
中國農(nóng)村整體發(fā)展正處于一個以糧食生產(chǎn)為核心的多業(yè)態(tài)并舉的轉(zhuǎn)型階段。一方面大量農(nóng)業(yè)人口遷移進入城市城鎮(zhèn)，另一方面耕地集中的鄉(xiāng)村地區(qū)仍然承擔(dān)著為全體國民提供糧食產(chǎn)品的生產(chǎn)功能，但鄉(xiāng)村地區(qū)僅僅依靠糧食生產(chǎn)很難實現(xiàn)生活質(zhì)量的提升目標(biāo)。以糧為主、多業(yè)并舉于是成為新時期的結(jié)構(gòu)調(diào)整模式，在這一過程中，鄉(xiāng)村地區(qū)，特別是離開城市比較近的鄉(xiāng)村地區(qū)，鄉(xiāng)村旅游（包括觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村度假）自然而然成為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要形式和主要內(nèi)容。
首先，對于不斷涌入規(guī)模不等的城鎮(zhèn)的農(nóng)民來講，改革城鄉(xiāng)二元的戶籍制度，“促進有能力在城鎮(zhèn)合法穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化”，其關(guān)鍵問題就是如何創(chuàng)造更多的就業(yè)機會和服務(wù)業(yè)業(yè)態(tài)的打造。很顯然，城市周邊的鄉(xiāng)村旅游可以為創(chuàng)造就業(yè)機會，化解人口就業(yè)壓力，提供了一條重要渠道。
在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化、重構(gòu)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)形態(tài)的過程中，如何適應(yīng)新的市場形勢和獲得競爭優(yōu)勢，光靠傳統(tǒng)的一家一戶和小集體耕種業(yè)是難以實現(xiàn)的。如何在鄉(xiāng)村地區(qū)“扶持發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”？一號文件提出了“鼓勵發(fā)展專業(yè)合作、股份合作等多種形式的農(nóng)民合作社”，“鼓勵發(fā)展混合所有制農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)”，其中包括“按照自愿原則開展家庭農(nóng)場登記”等新形式的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化促進政策。可以預(yù)見，在這一政策鼓勵下，會有一批立志于開發(fā)鄉(xiāng)村第三產(chǎn)業(yè)的開發(fā)者、投資者進入農(nóng)業(yè)、進入鄉(xiāng)村，其中與農(nóng)民在設(shè)施農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村度假、古村落古鎮(zhèn)旅游開發(fā)等領(lǐng)域的“混合所有制”龍頭企業(yè)將會應(yīng)運而生。當(dāng)然，什么叫農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)，學(xué)術(shù)界和中央文件并未明確界定，鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)中哪一些可以被視為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)，還需要在實踐中探索和逐步明確。但從一號文件明確的“大力發(fā)展主體多元、形式多樣、競爭充分的社會化服務(wù)，推行合作式、訂單式、托管式等服務(wù)模式，擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會化服務(wù)試點范圍”這一原則性指導(dǎo)方針來看，既然是“全程社會化服務(wù)”，只要具有一定的“公益性服務(wù)”特征，就可以“通過政府購買服務(wù)等方式，支持具有資質(zhì)的經(jīng)營性服務(wù)組織”，其中也必然會包括農(nóng)業(yè)與服務(wù)業(yè)結(jié)合的企業(yè)組織，進入鄉(xiāng)村發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村度假業(yè)。旅游局作為政府的一類機構(gòu)，當(dāng)然也就可以購買為市民大眾提供休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游的“公益性服務(wù)”。
要推動農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，就要“發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營”。政府鼓勵農(nóng)民將其手中的承包土地的經(jīng)營權(quán)進行流轉(zhuǎn)，在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場上實現(xiàn)交易。工商企業(yè)流轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)用地，其中有一部分會屬于旅游開發(fā)企業(yè)，這些受鼓勵的企業(yè)進入農(nóng)用地規(guī)?；?jīng)營，包括休閑農(nóng)業(yè)的經(jīng)營。
農(nóng)業(yè)地區(qū)的商業(yè)流通服務(wù)在一號文件中也受到高度重視，在“制定全國農(nóng)產(chǎn)品市場發(fā)展規(guī)劃”過程中，對“產(chǎn)品收集市場、集配中心”、“農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)代流通綜合示范區(qū)”建設(shè)予以關(guān)注，并且通過供銷合作社系統(tǒng)來“加強新農(nóng)村現(xiàn)代流通網(wǎng)絡(luò)和農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場建設(shè)”。這一系列工作，對城市自駕旅游者而言，以直銷有機、綠色食品為特色的鄉(xiāng)村購物中心，將會產(chǎn)生積極的影響，基于電子商務(wù)服務(wù)的定點供應(yīng)高星級酒店、餐館和高端人群的后鄉(xiāng)土有機農(nóng)產(chǎn)品的供應(yīng)鏈的形成和發(fā)展，也會迎來一個快速的發(fā)展步伐。
長期以來中國農(nóng)村就是金融資源的洼地，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和農(nóng)村社經(jīng)發(fā)展離不開金融資源的支持。為了解決農(nóng)村發(fā)展資金動力不足問題，一號文件提出了“優(yōu)先保證‘三農(nóng)’投入穩(wěn)定增長”的傾斜政策，“充分發(fā)揮財政資金引導(dǎo)作用，帶動金融和社會資金更多投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村”；并且期望通過全國中小企股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)，推出“新三板”上市募集資金的渠道，“推動證券期貨經(jīng)營機構(gòu)開發(fā)適合‘三農(nóng)’的個性化產(chǎn)品”。將來的鄉(xiāng)村旅游開發(fā)資金，屬于進入“三農(nóng)”領(lǐng)域的社會資金，那么它們與直接投入于種植業(yè)、糧食加工業(yè)的涉農(nóng)企業(yè)相比，農(nóng)業(yè)旅游與鄉(xiāng)村旅游的企業(yè)是否能夠作為農(nóng)村發(fā)展資金不足的一個補充而受到財政資金的認(rèn)可和支持呢？
二、農(nóng)村生態(tài)建設(shè)提高鄉(xiāng)村旅游吸引力
與十八屆三中全會60條決定相呼應(yīng)，此次一號文件同樣十分強調(diào)鄉(xiāng)村地區(qū)的環(huán)境污染治理和生態(tài)文明建設(shè)。食生產(chǎn)等建設(shè)項目資金配套。文件指出，要“加大農(nóng)業(yè)面源污染防治力度，支持高效肥和低殘留農(nóng)藥使用”，為此應(yīng)“抓緊編制農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問題治理總體規(guī)劃和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃”，積極“開展村莊人居環(huán)境整治”，“以治理垃圾、污水為重點，改善村莊人居環(huán)境”。只有提高農(nóng)村生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，才能實現(xiàn)建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的夢想。只有實現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)第一產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)的綜合發(fā)展，才能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。其中，鄉(xiāng)村旅游就是農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)的最為積極的部門。
一號文件十分強調(diào)農(nóng)村生態(tài)保護建設(shè)的力度。在廣義的鄉(xiāng)村地區(qū)，包括天然林保護地區(qū)。風(fēng)沙源治理區(qū)、國有林區(qū)、礦跡恢復(fù)區(qū)、天然草原退牧還草區(qū)、草原自然保護區(qū)、南方草地區(qū)等廣泛領(lǐng)域，都要“抓緊劃定生態(tài)保護紅線”。為了促進公益林、草原保護區(qū)、江河源頭區(qū)、重要水源地、重要水生態(tài)修復(fù)治理區(qū)和蓄滯洪區(qū)的生態(tài)恢復(fù)和生態(tài)建設(shè)，中央政府力推“生態(tài)補償制度”，“建立生態(tài)補償機制”。生態(tài)建設(shè)和生態(tài)補償機制的推行，帶來更天然的生態(tài)系統(tǒng)，更優(yōu)美的自然環(huán)境，對于遍及全國各大城市的嚴(yán)重的霧霾和水體污染，形成強烈反差，提高了對中遠(yuǎn)程城市客源市場的吸引力，為鄉(xiāng)村地區(qū)旅游事業(yè)的健康、持續(xù)發(fā)展，提供了良好的資源條件。鄉(xiāng)村地區(qū)的森林旅游、草原旅游、生態(tài)旅游和生態(tài)休閑度假產(chǎn)業(yè)，將會迎來一個迅猛的發(fā)展機遇。
在生態(tài)環(huán)境脆弱、經(jīng)濟發(fā)展滯后的貧困地區(qū)，一號文件強調(diào)“提高扶貧精準(zhǔn)度，抓緊落實扶貧開發(fā)重點工作”，西方所謂的Pro-poor Tourism,也就是中國人所說的“扶貧旅游”，在中國西部頗有發(fā)展空間。
三、農(nóng)村集體土地權(quán)能逐步入市吸引和激勵對鄉(xiāng)村旅游的中長期投入
中國農(nóng)村的土地制度及其改革涉及國家的長治久安，中國城鎮(zhèn)化事業(yè)健康發(fā)展和農(nóng)村農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定安全同樣離不開農(nóng)村集體土地的制度創(chuàng)新話題。一方面，為了國家糧食安全，必須實施“最嚴(yán)格的耕地保護制度”；另一方面，為了提高土地利用效率和保障利益分配公平，必須“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”。對于后者，一號文件提出的解決方案基于農(nóng)村土地集體所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)的資本化改革思路的落實?！胺呕钔恋亟?jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資”，確權(quán)、確地、確股多確齊下，基本出發(fā)點是資本化的融通。一句話，土地資本化和土地入市是總的改革方向，但對于不同領(lǐng)域的土地如農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地、農(nóng)民宅基地、國家征用集體土地等三種情況，分別采取了不同速度、不同深度的改革方式。
對于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，可以立即有條件入市，允許出讓、租賃、入股，并與國有土地“同權(quán)同價”；對于農(nóng)村宅基地，則需“慎重穩(wěn)妥”，通過試點逐步推進抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，不可“搶跑越線”；對于國家征用集體土地，不僅需要補償，“還必須對農(nóng)民的住房、社保、就業(yè)培訓(xùn)給予合理保障”，這與中央城鎮(zhèn)化工作會議精神異曲同工，首先解決產(chǎn)業(yè)化，然后才可城鎮(zhèn)化。
客觀來講，上述三種類型的農(nóng)村集體土地的資本化和入市途徑略顯保守。對于農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地，并非全國到處都有，一是總體數(shù)量有限，主要是1978年改革開放以來發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)遺留的不動產(chǎn)，二是分布地區(qū)相當(dāng)集中，已有研究表明，從東中西三大地帶來看，東部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)量占全國總數(shù)的44%，中部地區(qū)37%，西部地區(qū)僅有19%。無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的數(shù)量分布還是產(chǎn)值分布，東部地區(qū)都是明顯的集中地區(qū)，其中山東、浙江、江蘇、廣東4省份更為重點發(fā)展地區(qū)。也就是說，經(jīng)營性建設(shè)用地主要分布于我國東部少數(shù)省區(qū)，對于全國整體性農(nóng)村集體土地的市場化配置改革觸動很小，對于其他地區(qū)的農(nóng)民利益促進不大。對于農(nóng)村宅基地，一號文件的改革設(shè)計采用了漸進式、試點先行的模式，農(nóng)村宅基地作為一類特殊建設(shè)用地，長期以來被地方政府視為增加本地用地指標(biāo)的一塊肥肉，在社會主義新農(nóng)村建設(shè)運動中，農(nóng)民被強制撤村并鎮(zhèn)，背著犁鏵上樓，為的是騰出宅基地建設(shè)用地指標(biāo)，而支付給農(nóng)民的補償卻微乎其微。鑒于此，一號文件提出，一是需要使用權(quán)確權(quán)，二是試點推進住房產(chǎn)權(quán)資本化。這一改革方向雖然步履維艱，但今后可以預(yù)見的時間內(nèi)，一旦試點模式得到廣泛認(rèn)可，國土資源部門和城市房地產(chǎn)開發(fā)商利益集團的阻力被擊破，農(nóng)民宅基地的沉寂資本被激活，將會積極推動鄉(xiāng)村旅游度假地產(chǎn)的發(fā)展，特別是環(huán)城市周邊鄉(xiāng)村第二住宅開發(fā)的興起，將會成為中國“逆城市化”發(fā)展的地帶。第三種情況就是將集體用地征為國有土地，這一類土地的入市模式基本上沒有變化，不過除了給農(nóng)民支付補償費的錢，還要管被征地農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)和社會保障，要給農(nóng)民留地安置、留地補償，通過業(yè)態(tài)設(shè)計，促進三產(chǎn)發(fā)展。上述三類集體土地的資本化及逐步入市改革，將會促進鄉(xiāng)村地區(qū)、特別是環(huán)城市地區(qū)多業(yè)態(tài)混合社區(qū)的形成。
在農(nóng)村建設(shè)用地實現(xiàn)市場化、資本化改革過程中和改革完成之后，農(nóng)民直接參與多種股份合作制的機會就會明顯增加，一號文件對此提出了“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革”的號召，“賦予農(nóng)民對落實到戶的集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)”，農(nóng)民的這些權(quán)能，可以拿到“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場”去交易，將“農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源”進行有效管理。這一模式將會促進外部資本及技術(shù)的進入，與資本化后的集體資本進行混合，構(gòu)成共生的混合經(jīng)濟。外部專業(yè)化旅游發(fā)展公司與農(nóng)民聯(lián)合形成混合所有制，可以彌補農(nóng)民創(chuàng)建、管理鄉(xiāng)村旅游經(jīng)驗和技能不足的問題。除了資本化優(yōu)勢，一號文件還給涉農(nóng)企業(yè)提供了某些土地利用指標(biāo)的支持政策：“在國家年度建設(shè)用地指標(biāo)中單列一定比例專門用于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體建設(shè)配套輔助設(shè)施”。這就是說，今后國家建設(shè)用地計劃中，將會列出專門指標(biāo)，用于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體建設(shè)配套設(shè)施。一旦休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游也被視為一類“新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”，有關(guān)企業(yè)就可以申請此類用地了。
四、休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游的產(chǎn)品開發(fā)
最后談?wù)勦l(xiāng)村旅游的產(chǎn)品開發(fā)在一號文件出臺之后會有哪些變化?？梢杂靡恍乱慌f、新舊并舉來表述。
一新就是在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技支持下新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)品與農(nóng)業(yè)景觀帶來的工農(nóng)業(yè)旅游示范點的形成。一號文件中提及的園藝作物標(biāo)準(zhǔn)園、國家農(nóng)業(yè)科技園區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、畜禽規(guī)?；B(yǎng)殖、水產(chǎn)健康養(yǎng)殖等活動、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)、分子育種生物技術(shù)、農(nóng)用航空建設(shè)等等，都為新型觀光農(nóng)業(yè)提供了舞臺。
一舊就是在普遍的城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)過程中加強對傳統(tǒng)村落和歷史文化民居的保護，“制定傳統(tǒng)村落保護發(fā)展規(guī)劃，抓緊把有歷史文化等價值的傳統(tǒng)村落和民居列入保護名錄，切實加大投入和保護力度”。這在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村景觀迅速消失的今天來講，顯得尤為迫切，重視保護傳統(tǒng)村落，有利于古鎮(zhèn)、古村旅游的發(fā)展。實際上，正是鄉(xiāng)村旅游的經(jīng)濟影響，防止了一刀切式的舊村落的迅速拆毀。
過去一段時間以來，有一些文化遺產(chǎn)和住建城規(guī)專家詬病旅游發(fā)展帶來的過度商業(yè)化對古鎮(zhèn)古村氛圍的破壞。但面對住建部門為主推動的新農(nóng)村建設(shè)產(chǎn)生的對傳統(tǒng)村落的破壞力、國土資源部門為主推動的一戶一宅撤村并鎮(zhèn)帶來的傳統(tǒng)民居建筑的毀滅，旅游帶來的商業(yè)化所產(chǎn)生的“破壞”簡直就成了舊村落的救命稻草和傳統(tǒng)民居的諾亞方舟。旅游帶來的影響只是給傳統(tǒng)村落換了一套衣裳，身體本身沒有變；而撤村并鎮(zhèn)和新農(nóng)村運動，直接從肉體上消滅了村莊。為了我們到未來有幾處可以記得起鄉(xiāng)愁的地方，讓城市居民有若干處鄉(xiāng)村休閑和鄉(xiāng)村度假的天堂，保護傳統(tǒng)村落并為此立法，已成刻不容緩的任務(wù)。
吳必虎，北京大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師，北京大學(xué)旅游研究與規(guī)劃中心主任，國際旅游學(xué)會秘書長，大地風(fēng)景國際咨詢集團首席合伙人。專門研究城市與區(qū)域旅游規(guī)劃、目的地管理與營銷以及更廣泛的旅游與游憩研究領(lǐng)域。
本文來源：旅游圈 吳必虎專欄
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