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一直以來，“土地”都是困擾包括露營地產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的大多數(shù)旅游業(yè)發(fā)展的大問題。然而隨著我國旅游業(yè)不斷發(fā)展并成為國家重要的經(jīng)濟支柱之一，這一問題有望得到一定程度的解決。

為貫徹黨的十八屆五中全會精神，落實《國務院關(guān)于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》（國發(fā)【2014】31號）、《國務院辦公廳關(guān)于進一步促進旅游投資和消費的若干意見》（國辦發(fā)【2015】62號）相關(guān)部署，促進穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、擴就業(yè)，提高旅游業(yè)用地市場化配置和節(jié)約集約利用水平，國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家旅游局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》。

聚焦旅游用地管理制度改革

2014年8月21日，《國務院關(guān)于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》發(fā)布（以下簡稱《意見》），在“完善旅游發(fā)展政策”里有一節(jié)“優(yōu)化土地利用政策”，國土資源部門主要負責“改革完善旅游用地管理制度，推動土地差別化管理與引導旅游供給結(jié)構(gòu)調(diào)整相適應”，在“編制和調(diào)整土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和海洋功能區(qū)規(guī)劃時，要充分考慮相關(guān)旅游項目、設(shè)施的空間布局和建設(shè)用地要求，規(guī)范用海及海岸線占用”。此前，為合理保障旅游業(yè)發(fā)展用地需求，2012年國土資源部啟動旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點，當時選定湖南、云南、四川、新疆以及桂林市作為試點地區(qū)。其中《桂林市的旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點方案》在2013年6月正式獲批。

早在2009年，《國務院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》提出“年度土地供應要適當增加旅游業(yè)發(fā)展用地，積極支持利用荒地、荒坡、荒灘、垃圾場、廢棄礦山、邊遠海島和可以開發(fā)利用的石漠化土地等開發(fā)旅游項目”，主要是側(cè)重“保障發(fā)展”，即增加供應量、利用好廢棄地和未利用地。與之相比，2014年的《意見》強調(diào)了改革，提出“改革完善旅游用地管理制度”，更加側(cè)重發(fā)揮土地、城鄉(xiāng)和海洋等規(guī)劃的協(xié)同效應，應該說站得更高、看得更遠。

旅游用地涉及面廣、風險控制難度大，有其特殊性

2012年，國土資源部啟動了5個地區(qū)作為試點，但2013年6月只有桂林一處試點方案獲批。原因在于，旅游用地涉及面廣、風險控制難度大，國家需要謹慎考慮試點的推廣。跟其他用地類型相比，旅游用地確實有其特殊性。一是涉及城鄉(xiāng)用地。旅游用地不僅僅只涉及城市用地，隨著“農(nóng)家樂”、“采摘節(jié)”等農(nóng)村旅游項目的興起，農(nóng)村用地使用量占旅游用地的比例不斷提高，但郊區(qū)和農(nóng)村旅游用地管理混亂，在程序和手續(xù)上都存在不同程度的違規(guī)現(xiàn)象。二是跟存量用地、未利用地密切相關(guān)。《意見》中指出的荒地、荒坡、荒灘、垃圾場、廢棄礦山、邊遠海島和石漠化土地，都是未來旅游用地的重要組成部分。這些要么是未利用地和廢棄地，要么就是現(xiàn)有存量用地。三是涉及陸地、用海和海岸線用地。建在海灘邊、灘涂里的旅游項目，就會涉及海岸線用地規(guī)劃。因此，旅游用地規(guī)劃要同時考慮土地總體利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃以及海洋功能區(qū)規(guī)劃等各類國家規(guī)劃，對規(guī)劃的協(xié)調(diào)要求很高。

改革完善旅游用地管理制度，要按照“差別化、精細化和規(guī)范化”的要求有序推進

一方面，構(gòu)建集體經(jīng)營性用地參與農(nóng)村旅游項目的有效途徑，完善農(nóng)村集體參與收益分配的機制。黨的十八屆三中全會提出“在符合規(guī)劃和用途管制下，集體經(jīng)營性用地可直接入市參與非農(nóng)建設(shè)”。農(nóng)村集體組織利用集體經(jīng)營性用地搞鄉(xiāng)村旅游業(yè)是大勢所趨，除了在自家經(jīng)營性用地上搞“農(nóng)家樂”、“采摘園”等，還可以通過集體經(jīng)營性用地入股、聯(lián)營、抵押、擔保等多種方式參與旅游經(jīng)濟發(fā)展、分享收益分配?，F(xiàn)有的農(nóng)村旅游項目如果涉及土地變性或用途轉(zhuǎn)化的，要及時辦理轉(zhuǎn)用手續(xù)。

另一方面，盤活現(xiàn)有存量用地和未利用地，盡可能避免旅游用地占用耕地。這就是《意見》中提的“土地差別化管理與引導旅游供給結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合”，旅游用地的布局要有利于旅游資源的合理布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整。過去的旅游用地布局普遍存在“重增量占用、輕存量盤活”、“重短期效應、輕生態(tài)保護”的現(xiàn)象，國土資源部在5個試點地區(qū)兩年多試點過程中也看到，不少地方借發(fā)展旅游用地為名、大搞房地產(chǎn)開發(fā)等，旅游用地成為地方政府的“香餑餑”。今后在采取旅游用地指標單列的辦法時，要嚴格規(guī)定指標規(guī)模和占用耕地規(guī)模。另外，“土地差別化管理”指的是旅游用地涉及的生態(tài)景觀用地、基礎(chǔ)設(shè)施、服務設(shè)施和管理設(shè)施等用地的管理，比如對各類觀賞園、森林公園等生態(tài)景觀用地，只要周邊的停車場、小賣部等交通服務設(shè)施用地不超過一定數(shù)量或比例，就可以不占用基本農(nóng)田指標和新增建設(shè)用地指標。為鼓勵開發(fā)未利用地和廢棄地，周邊配套服務設(shè)施的用地比例可以適當提高。

應盡快完善各類規(guī)劃協(xié)調(diào)保障機制

《意見》提到“編制和調(diào)整土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和海洋功能區(qū)規(guī)劃時，要充分考慮相關(guān)旅游項目、設(shè)施的空間布局和建設(shè)用地要求”。考慮到土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和海洋功能區(qū)規(guī)劃期限在5年甚至10年以上，落實《意見》精神主要體現(xiàn)在調(diào)整規(guī)劃上。比如，旅游用地規(guī)模和占耕指標不足的，土地利用總體規(guī)劃調(diào)整時，增加的規(guī)?？梢运A留指標中調(diào)劑、占耕指標允許異地補償。同時，為避免發(fā)生任意突破規(guī)劃指標的現(xiàn)象，可規(guī)定如果《旅游產(chǎn)業(yè)項目目錄》中涉及的用地規(guī)模超過現(xiàn)有規(guī)劃的一定比例，就不允許調(diào)整規(guī)劃，只能要求調(diào)整旅游項目的布局和規(guī)模。反之，在一定比例之內(nèi)，就允許通過調(diào)整規(guī)劃來使旅游項目及時落地。

本文來自：中國露營網(wǎng)