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       特邀嘉賓：

　　劉小軍　　國家旅游局政策法規(guī)司司長

　　楊　銳　　清華大學(xué)建筑學(xué)院教授

　　主場嘉賓：　

　　高舜禮　　中國旅游報(bào)社社長

　　主持人：

　　劉思敏（中國旅游報(bào)社高級(jí)記者、經(jīng)濟(jì)編輯部主任）　

　　話題1.

　　最大承載量的前世今生

　　★“20世紀(jì)60年代以后，環(huán)境容量包括旅游環(huán)境容量出現(xiàn)了研究的高峰期?！?/span>

　　★“環(huán)境容量是一個(gè)多層次的概念。包括自然環(huán)境容量、設(shè)施環(huán)境容量和社會(huì)環(huán)境容量?！?/span>

　　★“旅游景區(qū)承載量的問題，出現(xiàn)在旅游行業(yè)的具體工作中，是2000年有了黃金周之后的事?！?/span>

　　主持人：很多年以來，國內(nèi)的景區(qū)一直唯“接待量”論英雄，沒有意識(shí)到有一天“人滿”竟然真能“為患”。國內(nèi)大概是什么時(shí)候明確有了核定景區(qū)最大承載量的理念?近年來，又由于哪些因素將核定景區(qū)最大承載量以及流量控制推至“前臺(tái)”?

　　楊銳：環(huán)境容量概念出現(xiàn)的時(shí)間比較早，1838年一個(gè)生物學(xué)家就提出來了。當(dāng)時(shí)環(huán)境容量概念主要考慮的是生物體在某一個(gè)自然環(huán)境里的最大容量。這個(gè)概念100年后才用到旅游界，大約是20世紀(jì)30年代中期。20世紀(jì)60年代以后，環(huán)境容量包括旅游環(huán)境容量出現(xiàn)了研究的高峰期。

　　上個(gè)世紀(jì)90年代，我去國外做訪問學(xué)者期間，查閱了大量的相關(guān)文獻(xiàn)，獲得一些新的信息。如今，國際上把它當(dāng)做一個(gè)程序去控制，而不僅是一個(gè)概念。如果把環(huán)境容量、環(huán)境承載量僅僅當(dāng)做一個(gè)數(shù)字，就會(huì)陷入所謂的“數(shù)字泥潭”。

　　環(huán)境容量是一個(gè)多層次的概念。我在上世紀(jì)90年代初寫過一篇文章，把環(huán)境容量分成三大類八小類，三大類包括自然環(huán)境容量、設(shè)施環(huán)境容量和社會(huì)環(huán)境容量。

　　自然環(huán)境容量主要考慮旅游對(duì)于生態(tài)環(huán)境帶來什么樣的影響;設(shè)施環(huán)境容量主要考慮設(shè)施能夠容納多少游客;社會(huì)環(huán)境容量既包括游客心理環(huán)境容量，游客認(rèn)為多大的程度會(huì)擁擠，也包括社區(qū)環(huán)境容量，即多大規(guī)模的旅游是當(dāng)?shù)鼐用袼艹休d的。

　　我們今天主要討論游客環(huán)境容量。但是我還是要呼吁，環(huán)境容量不僅僅是游客環(huán)境容量，一定有自然環(huán)境容量、社會(huì)環(huán)境容量。而社會(huì)環(huán)境容量要考慮到社區(qū)當(dāng)?shù)氐睦习傩盏某惺芰Α?/span>

　　最早出現(xiàn)環(huán)境容量控制意圖的政府方面的文件，是1982年10月28日由城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部、文化部、國家旅游局3個(gè)部委報(bào)給國務(wù)院的一份報(bào)告——《關(guān)于審批第一批國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)的請(qǐng)示》。這個(gè)報(bào)告里第2條出現(xiàn)了一句話——“按照合理的環(huán)境容量和現(xiàn)有的物質(zhì)、技術(shù)條件安排好旅游”。

　　1985年6月7日國務(wù)院發(fā)布的《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》，在第6條第5款提到“確定游覽接待容量和游覽活動(dòng)的組織管理措施”。在第11條里也提到“按照規(guī)劃確定的游覽接待容量，有計(jì)劃地組織游覽活動(dòng)，不得無限制地超量接納游覽者”。

　　這些是我們可以查到的最早的國家層面的相關(guān)文件。

　　高舜禮：旅游景區(qū)承載量的問題，出現(xiàn)在旅游行業(yè)的具體工作中，是2000年有了黃金周之后的事。

　　楊銳：我插一句，要比那個(gè)早。1995年前后，國家旅游局和清華大學(xué)建筑學(xué)院聯(lián)合編制《旅游規(guī)劃通則》，里面已經(jīng)有環(huán)境容量的提法，但是可能沒有引起大家的關(guān)注。當(dāng)然，《旅游規(guī)劃通則》是一個(gè)推薦性的標(biāo)準(zhǔn)，而不是強(qiáng)制性的標(biāo)準(zhǔn)。

　　高舜禮：規(guī)劃通則是推薦性要求，黃金周工作機(jī)制則是要求各地貫徹的，當(dāng)時(shí)黃金周公共信息發(fā)布里就有容量控制的內(nèi)容，目的是引導(dǎo)旅游者合理流動(dòng)。景區(qū)需要測定最佳容量和最大容量，而且要提前在信息平臺(tái)上對(duì)外發(fā)布。酒店、民航、鐵路當(dāng)時(shí)也發(fā)布預(yù)售、預(yù)訂類的信息。

　　實(shí)施一段時(shí)間以后，就發(fā)現(xiàn)這方面缺乏一些硬性的監(jiān)督要求。首先，對(duì)于最大容量的測定，當(dāng)時(shí)并沒有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，都是各個(gè)景區(qū)自己做的。其次，對(duì)于發(fā)布出的數(shù)字，也缺乏事前審核和事后檢查，缺乏一個(gè)硬性標(biāo)準(zhǔn)和要求。

　　在黃金周制度的制定過程中，考慮到了容量這個(gè)因素，但是實(shí)施當(dāng)中沒有貫徹好。而從現(xiàn)實(shí)來看，像故宮這樣的景區(qū)，即使發(fā)布了達(dá)到了最大承載量，但是很多外地游客到了故宮大門口，讓不讓他們進(jìn)去也是兩難的事情。又該如何勸退或分流?這些問題，都需要認(rèn)真對(duì)待。

　　在《旅游法》制訂過程當(dāng)中，出于環(huán)境保護(hù)、景區(qū)資源保護(hù)、旅游質(zhì)量維護(hù)的考慮，把景區(qū)容量、游客流量控制考慮進(jìn)來，既是發(fā)展觀的進(jìn)步，也有利于貫徹實(shí)施。

　　劉小軍：高社長和楊教授對(duì)這個(gè)問題的認(rèn)識(shí)很有歷史縱深感。確實(shí)如楊教授所講，容量是人與自然關(guān)系的一種自然現(xiàn)象，是伴隨著人類活動(dòng)一直存在的，而相關(guān)研究則是從工業(yè)文明以后開始的。至于成為工作重點(diǎn)對(duì)象，就如高社長所言，在國內(nèi)是黃金周出現(xiàn)以后的事。那個(gè)時(shí)候，旅游市場出現(xiàn)了井噴現(xiàn)象。當(dāng)時(shí)的容量主要涉及兩個(gè)領(lǐng)域，一個(gè)是交通，另一個(gè)是住宿。景區(qū)承載量真正被推至“前臺(tái)”，確實(shí)是2000年啟動(dòng)黃金周制度之后的事。

　　話題2.

　　如何核定，考驗(yàn)智慧

　　★“《旅游法》規(guī)定，最大承載量由主管部門核定，而不是景區(qū)自己去測定，這是一個(gè)不小的進(jìn)步，它區(qū)分出運(yùn)動(dòng)員和裁判員的角色?！?/span>

　　★“環(huán)境容量里要考慮的不僅是設(shè)施環(huán)境容量，還要考慮生態(tài)環(huán)境容量、社區(qū)環(huán)境容量、游客的心理可接受度等等?！?/span>

　　★“中國本身就是一個(gè)處在最大承載狀態(tài)的國家。我們不可能把西方的自然生態(tài)指標(biāo)用在中國。離開了這個(gè)現(xiàn)實(shí)國情，我們?nèi)パ芯肯嚓P(guān)問題就會(huì)鉆牛角尖?！?/span>

　　主持人：《旅游法》第四十五條中規(guī)定：“景區(qū)接待旅游者不得超過景區(qū)主管部門核定的最大承載量。”其一，做出這樣的規(guī)定意義何在?其二，景區(qū)主管部門是指旅游部門嗎?多頭管理怎么算?算哪家?其三，景區(qū)最大承載量是由哪些因素來決定的，如何去核定即核定的科學(xué)性也是一個(gè)問題。是否應(yīng)該實(shí)行資質(zhì)管理?現(xiàn)在規(guī)定上級(jí)主管部門來核定，又該如何核定?

　　高舜禮：《旅游法》提出景區(qū)的主管部門去核定最大承載量，這個(gè)主管部門肯定不僅是指旅游部門。因?yàn)橹鞴懿块T基本上是從資源歸屬來說的，而景區(qū)的資源歸屬是五花八門的，包括城建部門、園林部門、文物部門、宗教部門等等。

　　《旅游法》規(guī)定，最大承載量由主管部門核定，而不是景區(qū)自己去測定，這是一個(gè)不小的進(jìn)步，它區(qū)分出運(yùn)動(dòng)員和裁判員的角色。當(dāng)然，由主管部門來確定，這里可能也有一些問題。比如主管部門到底是管業(yè)務(wù)的、還是管行政的，能否做到很專業(yè)、很懂行。

　　最大承載量的具體核定辦法，這個(gè)問題比較復(fù)雜，涉及因素比較多。起碼應(yīng)該考慮三個(gè)因素：第一是景區(qū)自然環(huán)境因素。景區(qū)的道路擁擠不堪，人已經(jīng)走不通了，需要踐踏草地了，找個(gè)休憩之處也很難了，需要去席地而坐。這種情況肯定會(huì)對(duì)景區(qū)的自然環(huán)境產(chǎn)生破壞。

　　第二是旅游者的感受因素。旅游的時(shí)候過于擁擠，大人看前人后腦勺、小孩看大人屁股。這樣的零距離接觸，游客感受肯定會(huì)很差。

　　第三是經(jīng)營接待能力因素。像索道、電瓶車、通訊、垃圾清運(yùn)、餐飲供應(yīng)等等要素，在最高峰的時(shí)候是否還能維持基本的運(yùn)轉(zhuǎn)。如果連這些都維持不了，景區(qū)也就達(dá)到了最大承載量。

　　我認(rèn)為，這三個(gè)因素應(yīng)該是核定景區(qū)最大承載量的核心問題。

　　楊銳：《旅游法》的這個(gè)條款對(duì)中國這樣一個(gè)人口大國來講是有意義的。對(duì)于環(huán)境容量，規(guī)劃單位需要去計(jì)算，這僅是第一階段;第二階段應(yīng)是聽證階段;第三階段應(yīng)是監(jiān)測階段。核定和監(jiān)測要共同執(zhí)行。就像我們身體的指標(biāo)一樣，你得每年體檢一次，不能一次體檢管10年，需要定期監(jiān)測。

　　我對(duì)《旅游法》不是太熟悉，還處于學(xué)習(xí)階段。我想問一下《旅游法》第四十五條中的“景區(qū)主管部門”是指哪一個(gè)層級(jí)的部門?以黃山來講，旅游法所說的“主管部門”到底是“黃山風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會(huì)”，是“黃山市人民政府”，是“安徽省建設(shè)廳”，還是“住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部”?

　　我再強(qiáng)調(diào)一下，環(huán)境容量里要考慮的不僅是設(shè)施環(huán)境容量，還要考慮生態(tài)環(huán)境容量、社區(qū)環(huán)境容量、游客的心理可接受度等等。

　　高舜禮：楊教授說的黃山例子很好。旅游部門是不是它的主管部門?從管理旅游質(zhì)量角度來看，旅游部門應(yīng)該是它的主管部門之一，因?yàn)辄S山景區(qū)的A級(jí)是按照旅游標(biāo)準(zhǔn)評(píng)定的。

　　劉小軍：這里有三個(gè)問題要重視。第一，我們要正視我們的國情。中國本身就是一個(gè)處在最大承載狀態(tài)的國家。人均占有資源、人均可用空間都非常有限，我們沒辦法和澳大利亞、新西蘭比，我們不可能把西方的自然生態(tài)指標(biāo)用在中國。離開了這個(gè)現(xiàn)實(shí)國情，我們?nèi)パ芯肯嚓P(guān)問題就會(huì)鉆牛角尖。

　　第二，關(guān)于《旅游法》作出景區(qū)最大承載量的規(guī)定，主要出于兩個(gè)方面的原因：首先，基于以人為本的考慮，景區(qū)要保證基本的安全和質(zhì)量，強(qiáng)調(diào)人的舒適度、安全度;其次，基于生態(tài)環(huán)保、可持續(xù)發(fā)展的考慮，景區(qū)經(jīng)營者和主管部門要對(duì)子孫后代負(fù)責(zé)。

　　第三，所謂的“景區(qū)主管部門”確實(shí)很復(fù)雜，目前各類景區(qū)會(huì)涉及10幾個(gè)主管部門，例如建設(shè)部門、環(huán)保部門、國土部門、農(nóng)業(yè)部門、林業(yè)部門等等。立法的本意是從源頭解決最大承載的問題。誰批準(zhǔn)這個(gè)景區(qū)搞建設(shè)開放，從規(guī)劃開始就要研究承載量的問題，這個(gè)不能交給景區(qū)的經(jīng)營者去核定。所以，景區(qū)的主管部門更多時(shí)候是指能夠控制這個(gè)景區(qū)的規(guī)劃、建設(shè)的部門，而不是利益部門。

　　楊銳：這個(gè)問題我補(bǔ)充一下。以國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)來講，總體規(guī)劃里強(qiáng)制性內(nèi)容里就有環(huán)境容量這一項(xiàng)，而且是經(jīng)過國務(wù)院審批的。如果再讓它報(bào)一個(gè)環(huán)境容量或者最大承載量，依據(jù)又是什么?就我所知，這是一個(gè)問題。有的景區(qū)報(bào)出的數(shù)字可能會(huì)超出國務(wù)院批復(fù)的總規(guī)的好幾倍。

　　毫無疑問，《旅游法》中對(duì)于這個(gè)問題的重視，意向是非常好的，但是最主要的是在實(shí)踐中的操作。如何操作才更有利于環(huán)境和生態(tài)保護(hù)、游客體驗(yàn)、社區(qū)穩(wěn)定?這需要好好研究，并且總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)。

　　主持人：的確，目前看來，《旅游法》在執(zhí)行過程當(dāng)中需要更多的實(shí)踐摸索，讓它更加具有可操作性。

　　話題3.

　　提前控制與應(yīng)對(duì)“超員”

　　★“控制游客流量的責(zé)任，肯定不是景區(qū)能單獨(dú)承擔(dān)的，這必須要多方面聯(lián)動(dòng)起來?！?/span>

　　★“政府確實(shí)要發(fā)揮自己的作用。像九寨溝的擁擠事件，其實(shí)還是應(yīng)急預(yù)案不夠充分的表現(xiàn)。這不僅僅是景區(qū)的問題，政府要進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。政府還要推動(dòng)公民素質(zhì)教育，培養(yǎng)公民健康的旅游習(xí)慣，比如可以通過經(jīng)濟(jì)杠桿培養(yǎng)預(yù)約門票的習(xí)慣?！?/span>

　　★“宏觀層次，要建立包括預(yù)約方面的各項(xiàng)制度，要形成一個(gè)整體的平臺(tái);中觀層次，可以通過一些規(guī)劃進(jìn)行指導(dǎo)。對(duì)于環(huán)境容量，景區(qū)不僅要堵，還要疏;微觀層次，就是多設(shè)計(jì)一些妙招。比如在頂級(jí)風(fēng)景區(qū)的周圍，可以建設(shè)一些階梯景區(qū)，起到類似防洪時(shí)階梯水庫的作用?！?/span>

　　主持人：對(duì)于絕大多數(shù)景區(qū)而言，一年中不會(huì)總出現(xiàn)擁擠的景象，可能也就在黃金周這樣的出游高峰期，或者是類似香山紅葉的特殊季節(jié)，才會(huì)“人滿為患”。為了應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的“超員”局面，景區(qū)可以通過哪些方式提前做工作去控制旅游者的數(shù)量?如果景區(qū)“超員”現(xiàn)象真的出現(xiàn)了，相關(guān)各方包括景區(qū)、當(dāng)?shù)卣扔謶?yīng)該如何“接招”呢?

　　劉小軍：控制景區(qū)游客流量的責(zé)任，肯定不是景區(qū)能單獨(dú)承擔(dān)的，這必須要多方面聯(lián)動(dòng)起來。剛才高社長講了，外地游客已經(jīng)到故宮大門門口了，景區(qū)說超過最大承載量要關(guān)門，那門口的游客怎么辦?這個(gè)時(shí)候，政府肯定要出面。所以，這是一個(gè)涉及政府、社會(huì)和個(gè)人的系統(tǒng)性問題。

　　如果從景區(qū)單方面考慮，首先，可以利用價(jià)格的杠桿作用。景區(qū)的價(jià)格市場周期性調(diào)整不如交通，這方面民航就做得特別好。民航機(jī)票黃金周一過可以打3折甚至兩折。景區(qū)也可以嘗試這樣做，黃金周后降價(jià)，現(xiàn)在的景區(qū)門票價(jià)格實(shí)在太僵化。

　　其次，培養(yǎng)游客的預(yù)訂習(xí)慣。關(guān)于這項(xiàng)服務(wù)，一些景區(qū)現(xiàn)在已經(jīng)開始推行了。在網(wǎng)絡(luò)上，提前半年或者3個(gè)月預(yù)訂的，有些價(jià)格優(yōu)惠。

　　再次，景區(qū)內(nèi)部要做更細(xì)致的功能劃分。核心景區(qū)不能“超載”，這是不能觸碰的紅線，但可以對(duì)景區(qū)進(jìn)行一些擴(kuò)容。比如故宮，最近把工作人員的辦公地點(diǎn)都搬出去了，就騰出了不少地方。游客多走一圈再進(jìn)入核心區(qū)，確實(shí)能起到分流的效果。

　　這些措施都有一定的作用，但不能從根本上解決問題，要根本解決問題還需要國家層面的制度設(shè)計(jì)。

　　高舜禮：主要的手段，應(yīng)就是小軍司長講的這幾個(gè)。首先，景區(qū)要擴(kuò)容，包括停車場、游客中心這些地方，都可以利用起來。擴(kuò)容和不擴(kuò)容效果是差別很大的。經(jīng)過擴(kuò)容，有的景區(qū)可以增加1/3的游覽區(qū)域。

　　其次，盡量想辦法均衡客流。比如景區(qū)早開門、晚關(guān)門，甚至有些景區(qū)可以搞夜場。

　　再次，可以搞預(yù)約制度，預(yù)訂票價(jià)要便宜，臨時(shí)買票價(jià)格要貴一些。團(tuán)隊(duì)游客的預(yù)約量比較大，應(yīng)在團(tuán)隊(duì)預(yù)約以后，剩下的由散客填補(bǔ)空間。

　　這方面，政府確實(shí)要發(fā)揮自己的作用。像九寨溝的擁擠事件，其實(shí)還是應(yīng)急預(yù)案不夠充分的表現(xiàn)。這不僅僅是景區(qū)的問題，政府要進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。政府還要推動(dòng)公民素質(zhì)教育，培養(yǎng)公民健康的旅游習(xí)慣，比如可以通過經(jīng)濟(jì)杠桿培養(yǎng)預(yù)約門票的習(xí)慣。

　　主持人：景區(qū)的門票價(jià)格確實(shí)太死板，需要調(diào)整。要讓游客養(yǎng)成預(yù)約門票的習(xí)慣，是否可以考慮：平時(shí)，可以給予景區(qū)的門票價(jià)格優(yōu)惠;黃金周的時(shí)候，游客預(yù)約的話，可以讓游客優(yōu)先入園。

　　楊銳：首先，我同意劉司長講的，景區(qū)實(shí)際上在這方面只能發(fā)揮一部分作用，這是一個(gè)大的系統(tǒng)工程，需要各個(gè)方面一起努力。把責(zé)任和壓力完全推到基層景區(qū)頭上是不公平的，也不利于問題的解決。其次，我也很贊同兩位講的預(yù)約，這是很好的方法。但是，要設(shè)定一個(gè)前提，不能無限制使用經(jīng)濟(jì)手段。因?yàn)槲覀儑椰F(xiàn)在一些景區(qū)的門票確實(shí)已經(jīng)太高了，這里不僅有經(jīng)濟(jì)的問題，也有環(huán)境倫理和社會(huì)倫理的問題。一些頂級(jí)景區(qū)是世界遺產(chǎn)，全體公民及其子孫后代享有欣賞權(quán)，而不僅僅富人才能享有。這些景區(qū)不是商品，而是國家公園。票價(jià)過高，低收入群體就被拒之門外了。

　　劉小軍：利用公共資源的景區(qū)，門票要逐步下降。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《決定》中，指出要建立國家公園制度，可能也有這方面的考慮。

　　楊銳：關(guān)于這個(gè)問題，我認(rèn)為需要從“道”、“德”、“學(xué)”、“術(shù)”四個(gè)方面加以解決，而我們現(xiàn)在一般還在“術(shù)”這個(gè)層次上討論，就是技術(shù)上如何去解決。但是技術(shù)上的解決，只能是頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳，解決不了根本的問題。

　　首先，要從“道”的方面去認(rèn)識(shí)。我們要認(rèn)識(shí)景區(qū)就要對(duì)景區(qū)進(jìn)行分類。第一種是世界遺產(chǎn)級(jí)、國家遺產(chǎn)級(jí)的景區(qū)。它有資源保護(hù)功能、欣賞教育功能、社區(qū)受益功能。這種景區(qū)的保護(hù)是非常重要的，游憩是在保護(hù)前提下的;第二種是一些旅游度假區(qū)、省級(jí)的風(fēng)景區(qū)等，它的遺產(chǎn)價(jià)值不是那么高，游憩是很重要的功能，而游憩是中國未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展中非常值得關(guān)注的一點(diǎn)，它既可以帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，又可以帶動(dòng)就業(yè);第三種是民營景區(qū)、規(guī)模小的景區(qū)。這三種景區(qū)的差別太大了，不能用同一種方式去管理。

　　其次，要從“德”上去規(guī)范。我們要將認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)化為各個(gè)方面的行為規(guī)范。這種行為規(guī)范可能包括政府部門的行為規(guī)范、旅游業(yè)從業(yè)人員的行為規(guī)范、游客的行為規(guī)范、景區(qū)的行為規(guī)范等等。

　　再次，在“學(xué)”中，需要進(jìn)行專題研究的地方有很多。我也建議國家旅游局、住建部、環(huán)保部、國家林業(yè)局等各個(gè)方面都能進(jìn)行專門研究，而且能夠組合成一個(gè)大課題進(jìn)行研究，同時(shí)報(bào)到國務(wù)院。

　　最后，在“術(shù)”方面，需要有三個(gè)層次：宏觀的調(diào)控、中觀的調(diào)控、微觀的調(diào)控。宏觀層次，要建立包括預(yù)約方面的各項(xiàng)制度，要形成一個(gè)整體的平臺(tái);中觀層次，可以通過一些規(guī)劃進(jìn)行指導(dǎo)。對(duì)于環(huán)境容量，景區(qū)不僅要堵，還要疏;微觀層次，就是多設(shè)計(jì)一些妙招。比如在頂級(jí)風(fēng)景區(qū)的周圍，可以建設(shè)一些階梯景區(qū)，起到類似防洪時(shí)階梯水庫的作用。在黃金周的時(shí)候，核心景區(qū)是可以通過周圍的階梯景區(qū)進(jìn)行分流的。

　　劉小軍：這方面，黃山就做得不錯(cuò)。黃山核心景區(qū)的周圍還開發(fā)了西遞、宏村等景區(qū)。大量的游客會(huì)分流到梯級(jí)景區(qū)里，真正進(jìn)入核心景區(qū)的游客就沒有那么集中那么多了。

　　主持人：西遞、宏村是世界文化遺產(chǎn)，本身就有很高的游覽價(jià)值。如果一些景區(qū)沒有西遞、宏村這樣的資源該怎么辦?旁邊的農(nóng)家樂也能分流嗎?

　　高舜禮：我認(rèn)為，這個(gè)問題要從幾個(gè)方面來看。

　　首先，加強(qiáng)市場引導(dǎo)。符合市場規(guī)律的東西才能引導(dǎo)得了，像黃山這樣在核心景區(qū)之外的周邊開發(fā)，必須要確保是高品位的景區(qū)。這樣，游客才會(huì)覺得僅僅看了黃山還不行，還需要看看代表徽文化的古村落，否則就遺憾。這說明一個(gè)問題，要在核心景區(qū)周圍搞階梯景區(qū)去分流游客，必須立足于高品位和高創(chuàng)意。否則就是徒勞。

　　其次，對(duì)現(xiàn)代旅游者進(jìn)行旅游教育?，F(xiàn)在很多旅游者進(jìn)行的是很膚淺的旅游，滿足到此一游，點(diǎn)個(gè)卯就可以了。這就需要加強(qiáng)深度游理念的宣傳。游客一旦接受這種理念，就不太會(huì)選擇黃金周去出游了。那么擁擠還怎么去旅游?

　　楊銳：我補(bǔ)充一下。第一，確實(shí)需要提高旅游產(chǎn)品的品質(zhì)。第二，旅游產(chǎn)品本身也要突破景區(qū)的概念。因?yàn)榫皡^(qū)還是以觀光為主的，高品質(zhì)的旅游產(chǎn)品可以是觀光類的，也可以是度假類、專項(xiàng)類的。而且應(yīng)該把觀光游占的百分比往下拉，度假和專項(xiàng)要往上走。

　　主持人：如果過分依賴觀光游肯定是有問題的，然而，是把觀光游往下拉還是做大度假的增量，這需要進(jìn)一步研究。游客到某一景區(qū)去了很多次，核心景區(qū)自然就不用去了。但如果游客第一次去黃山，基本都會(huì)選擇去核心景區(qū)觀光。

　　楊銳：我剛才說把觀光往下拉，是指把觀光游在總量中的比例往下拉，而不是總數(shù)往下拉。中國旅游如果還需要往前發(fā)展，一定要把度假和專項(xiàng)旅游做起來。

　　剛才提到的宏觀層面，原來有“五一”黃金周，也能為“十一”黃金周分流一批游客。取消了“五一”黃金周，有可能加劇了“十一”的擁堵局面。

　　劉小軍：所以這要靠國家層面去解決。

　　楊銳：還有一個(gè)因素，很多旅游高峰期就是由于中小學(xué)放假，家長陪孩子去游玩。其實(shí)，學(xué)校完全可以在非旅游高峰期組織學(xué)生修學(xué)旅游。

　　主持人：但是學(xué)校又不敢承擔(dān)責(zé)任。對(duì)于學(xué)校來說，春游都變成了一項(xiàng)兩難的選擇。

　　楊銳：這確實(shí)是一個(gè)問題，但不是不能解決。

　　劉小軍：現(xiàn)在做不到全體免費(fèi)，可以做到學(xué)生免費(fèi)。

　　話題4.

　　未來，何去何從?

　　★“帶薪休假落實(shí)以后，核定最大承載量不會(huì)是一個(gè)偽命題。因?yàn)槌鲇魏徒哟痪馐莻€(gè)絕對(duì)性的問題，擁擠在一年當(dāng)中某些時(shí)段肯定是存在的。”

　　★“景區(qū)游客除了城市居民之外還有農(nóng)民，他們是重要的潛在游客，農(nóng)民的數(shù)量數(shù)倍于城市的居民。帶薪休假只是針對(duì)城市居民，農(nóng)民現(xiàn)在逐漸富裕起來了，旅游潛力明顯增強(qiáng)。這一塊市場如何應(yīng)對(duì)，非常值得關(guān)注?！?/span>

　　★“在依法行政上，多數(shù)部門都沒有重視這個(gè)問題，甚至沒有意識(shí)到這是自己的事——一些管理部門沒有意識(shí)到核定景區(qū)最大承載量是自己的職責(zé)，還以為就是景區(qū)去干的事。我們還需要加大執(zhí)法的力度?！?/span>

　　主持人：目前一些知名景區(qū)已經(jīng)陸續(xù)對(duì)外發(fā)布最大承載量。您認(rèn)為，未來會(huì)在更大層面得以推廣嗎?有觀點(diǎn)認(rèn)為，“帶薪休假”制度一旦得到落實(shí)，會(huì)很大程度緩解景區(qū)擁堵的問題，進(jìn)而景區(qū)承載量將成為一個(gè)“偽命題”。您同意這一觀點(diǎn)嗎?

　　高舜禮：最大承載量的問題，對(duì)管理者來講，是一個(gè)安全監(jiān)管的重要參數(shù)。對(duì)游客來說，是一個(gè)能否進(jìn)入景區(qū)的臨界值。不是景區(qū)發(fā)布一下最大承載量就完了，更重要的是需要廣而告之。尤其在節(jié)假日出游高峰時(shí)期，景區(qū)應(yīng)該實(shí)時(shí)發(fā)布游客人次，這是公共信息服務(wù)工作。

　　帶薪休假落實(shí)以后，核定最大承載量不會(huì)是一個(gè)偽命題。因?yàn)槌鲇魏徒哟痪馐莻€(gè)絕對(duì)性的問題，擁擠在一年當(dāng)中某些時(shí)段肯定是存在的。

　　我們想辦法解決景區(qū)擁堵問題，把很擁堵變得稍微好一些，這樣就達(dá)到目的了。至于說帶薪休假落實(shí)以后很多問題就能解決了，我認(rèn)為這是很天真的一個(gè)想法。帶薪休假不可能是萬能的。而且，有相當(dāng)多的人已經(jīng)能夠落實(shí)帶薪休假了，也沒看出來解決了一些問題。

　　主持人：比如像香山，再落實(shí)帶薪休假也只能那一個(gè)月看紅葉。

　　高舜禮：是啊。比如香山紅葉、東北霧凇、節(jié)日進(jìn)香等等，都是相對(duì)固定的日期，這個(gè)擁堵就不是帶薪休假所能解決的。

　　楊銳：我認(rèn)為環(huán)境容量將會(huì)是一個(gè)長期的問題，長期到我們能想象到的長期，只要中國人口還是10多億的規(guī)模。實(shí)際上，景區(qū)游客除了城市居民之外還有農(nóng)民，他們是重要的潛在游客，農(nóng)民的數(shù)量數(shù)倍于城市的居民。帶薪休假只是針對(duì)城市居民，農(nóng)民現(xiàn)在逐漸富裕起來了，旅游潛力明顯增強(qiáng)。

　　這一塊市場如何應(yīng)對(duì)，非常值得關(guān)注。農(nóng)民的旅游做得好，確實(shí)可以讓各個(gè)方面滿意。做得不好，可能比我們現(xiàn)在遇到的問題還要大。

　　高舜禮：可能強(qiáng)勢進(jìn)入中國旅游市場的，除了中國農(nóng)民以外還有外國人。目前我們的國際化是初步的，將來一旦國際化的步子更大了，外國游客會(huì)成倍增加。這些人大量增多了，來華旅游變得家常便飯了，也要引起重視。

　　主持人：劉司長，關(guān)于景區(qū)承載量的問題，從目前的法律層面和實(shí)施層面來看，主要還存在哪些問題?

　　劉小軍：各個(gè)部委在貫徹《旅游法》的時(shí)候關(guān)注的重點(diǎn)不一樣。旅游部門主要關(guān)注零負(fù)團(tuán)費(fèi)，治理的效果很明顯。而景區(qū)是由多個(gè)部門管理的，目前還沒有形成合力，也沒有形成協(xié)調(diào)機(jī)制和制度性的規(guī)范辦法。

　　在依法行政上，多數(shù)部門都沒有重視這個(gè)問題，甚至沒有意識(shí)到這是自己的事——一些管理部門沒有意識(shí)到核定景區(qū)最大承載量是自己的職責(zé)，還以為就是景區(qū)去干的事。

　　我們還需要加大執(zhí)法的力度，到各地對(duì)落實(shí)《旅游法》的情況進(jìn)行檢查。

　　高舜禮：執(zhí)法的重要時(shí)段最好還是選在黃金周或者旅游旺季的時(shí)段，那時(shí)候供求矛盾比較突出，也最容易發(fā)現(xiàn)和解決問題; 淡季去不去檢查，肯定是無關(guān)緊要的。而且，能否對(duì)明知故犯的大景區(qū)問責(zé)，也是檢驗(yàn)有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)的試金石，如果不問貴賤、不分大小，一視同仁，違者責(zé)罰，肯定會(huì)有利于見到成效。

　　劉小軍：下一步會(huì)按照國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的要求，抓住幾個(gè)突出問題推動(dòng)貫徹落實(shí)《旅游法》。景區(qū)客流量控制是一大難點(diǎn)，肯定會(huì)加大力度，推動(dòng)落實(shí)。

     本文來源：第一旅游網(wǎng)