“美麗中國”愿景與生態(tài)文明制度建設
發(fā)布時間：2014-05-05 點擊：143
內(nèi)容摘要：“美麗中國、民生幸?！笔侵腥A兒女世世代代的不懈追求，內(nèi)含著實現(xiàn)生態(tài)價值導向的人與社會的現(xiàn)代化和中華民族的永續(xù)發(fā)展的愿景目標。要實現(xiàn)美好愿景，最根本的是加強生態(tài)文明制度建設，包括正式制度和非正式制度。我國的生態(tài)保護規(guī)制體系已經(jīng)形成，人民大眾的生態(tài)意識日益覺醒，已經(jīng)匯成了推動生態(tài)文明建設的強大社會力量。進一步的制度建設，應針對存在的問題，抓好頂層設計，注重系統(tǒng)集成，實行分類指導，填補制度空白，優(yōu)化制度銜接與匹配，完善、細化、系統(tǒng)化制度體系，增強執(zhí)行力，從根本上解決守法成本高、違犯成本低的問題。同時著力提升全民生態(tài)意識，培育全民生態(tài)責任，構(gòu)筑政府、企業(yè)、社區(qū)、家庭、個人齊心協(xié)力進行生態(tài)文明建設的大格局。
關 鍵 詞：美麗中國；民生幸福；生態(tài)文明；制度建設
作者簡介：廖才茂(1945- )，男，江西龍南人，中國井岡山干部學院特聘教授，研究方向為發(fā)展經(jīng)濟學。
中圖分類號：F062.2 文獻標志碼：A 文章編號：1674-0599(2013)05-0111-08
“美麗中國、民生幸?！笔侵腥A兒女世世代代的不懈追求。進入新世紀以來，我國在全面建成小康社會，加速工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的征程中，遭遇著資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴峻挑戰(zhàn)。中國共產(chǎn)黨作為負責任的執(zhí)政黨，真誠地回應13億人民渴望獲得優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品、提升幸福指數(shù)的新期待，胡錦濤在十七大、十八大報告中生動地描繪了生態(tài)文明建設的美好愿景——建設美麗中國，提升民生幸福，實現(xiàn)中華民族的永續(xù)發(fā)展。把“美麗中國”的宏偉目標拉近到了每一個當代中國人的眼前。習近平7月18日致生態(tài)文明貴陽國際論壇2013年年會的賀信中強調(diào)：“走向生態(tài)文明新時代，建設美麗中國，是實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢的重要內(nèi)容?！盵1]那么，“美麗中國”應該是一個什么樣的狀態(tài)?它與生態(tài)文明制度建設有著怎樣的內(nèi)在關系?這是認識上和實踐中必須切實回答的一個重大問題。
一、目標內(nèi)涵與制度需求
(一)目標內(nèi)涵
“美麗中國”這一生態(tài)文明建設的宏偉目標的本質(zhì)內(nèi)涵是實現(xiàn)生態(tài)價值導向的人與社會的現(xiàn)代化和中華民族的永續(xù)發(fā)展——即通過建設資源節(jié)約型，環(huán)境友好型社會，實現(xiàn)人與自然和人與人雙重和諧目標，進而實現(xiàn)經(jīng)濟社會與自然的可持續(xù)發(fā)展和人的自由全面發(fā)展。[2]幸福雖然是人的一種主觀心理感受，但這種幸福感不是憑空而生，而是建立在一系列的基礎和條件之上。筆者贊成國內(nèi)學者劉向東等稱之為“幸福圈層理論”研究揭示的觀點：除了人作為個體自身的身心健康、教育程度、經(jīng)濟收入、社會地位以及親人社會的和睦友愛、熟人社會的包容和諧、生人社會的公平正義、安定有序會對幸福感產(chǎn)生影響之外，自然生態(tài)環(huán)境是對每一個人的幸福感產(chǎn)生重大直接影響的因素。[3]用人本主義心理學家馬斯洛的需要層次理論解釋，也可以得到同樣的結(jié)論。
顯然，“美麗中國”的宏偉目標，蘊涵豐富的多層次的子目標系統(tǒng)：既包括物質(zhì)層面的，也包括精神層面的；既包括經(jīng)濟、政治、文化、社會系統(tǒng)，也包括自然生態(tài)系統(tǒng)。“美麗中國”展現(xiàn)在人們面前的，既是經(jīng)濟發(fā)達、生活富足、政治清明、文化先進、文明和諧的社會狀態(tài)，又是天藍、地綠、水凈、優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境狀態(tài)，它是13億中國人勞動之美、創(chuàng)造之美、和諧之美、民生之美的現(xiàn)實寫照。
1.就人與自然和諧共生的生態(tài)系統(tǒng)來說，人既有自然屬性，也有社會屬性。但人首先是自然人，“人本身是自然界的產(chǎn)物，是在自己所處的環(huán)境中并且和這個環(huán)境一起發(fā)展起來的”。[4]P374-375人與自然的關系是人類生存與發(fā)展的基本關系。人類社會系統(tǒng)僅僅是地球自然生態(tài)系統(tǒng)中的一個組成部分，是地球生物圈中的一個子系統(tǒng)，人類的生產(chǎn)生活依賴于自然，同時也影響著自然。人類可以認識和把握自然規(guī)律，可以利用生態(tài)生產(chǎn)力，改造客觀世界，但不能違背自然規(guī)律。只有自覺融入與自然生態(tài)和諧共生的系統(tǒng)之中，尊重自然，順應自然，保護自然，把人與自然界的能量與物質(zhì)變換，建立在與大自然和諧協(xié)調(diào)、良性發(fā)展的基礎之上，大自然才會生機勃勃地展現(xiàn)它的再生功能，源源不斷地饋贈人類生產(chǎn)生活必需的生態(tài)產(chǎn)品，包括清新的空氣、清潔的水源、豐富的地表地下資源、安全的食品等等，并給子孫后代留下天藍、地綠、水凈的美好家園。否則，自然界就會懲罰我們。其中的根本原因是地球自然生態(tài)系統(tǒng)對人類經(jīng)濟社會活動造成的影響是有耐受閥限的。近幾十年來，全球氣候異常，巨災頻發(fā)，就是大自然對人類200多年“高消耗、高污染”的傳統(tǒng)工業(yè)文明的警告。所以，破壞人與自然和諧共生的生態(tài)平衡就是破壞人類賴以生存的環(huán)境，保護人與自然和諧共生的生態(tài)平衡就是保護人類自己的美麗家園，我們必須牢牢記住這一生態(tài)鐵律。
2.就人與人、人與社會和諧包容發(fā)展系統(tǒng)來說。良好的生態(tài)環(huán)境是“美麗中國、民生幸?！钡幕A條件，根本前提，但不是充分條件?！懊利愔袊?、民生幸?！边€要靠勞動、靠創(chuàng)造、靠發(fā)展，這就需要有一個生機勃勃的、充滿活力的促進人們團結(jié)奮進、積極創(chuàng)造、和諧包容的經(jīng)濟社會發(fā)展系統(tǒng)。這是因為社會生產(chǎn)力的發(fā)展和進步，是人類文明發(fā)展進步的最終推動力量。離開發(fā)展去講生態(tài)文明，那是烏托邦，離開保護生態(tài)去求發(fā)展，那是飲鴆止渴，自尋絕路。首先，人自身的發(fā)展，人自身的身體、心智健康，人力資源的培育、積累，人自身精神世界的修煉，信念和創(chuàng)造精神、奮斗精神，社會責任感和包容精神等等，都是個人追求發(fā)展、追求幸福的內(nèi)生條件；其次還需要有和諧包容，激勵勞動、激勵創(chuàng)造、激勵保護生態(tài)的外在條件——這就是“以人為本”與“全面協(xié)調(diào)可持續(xù)”的經(jīng)濟社會發(fā)展系統(tǒng)。也就是不僅要積極優(yōu)化人與自然的關系，同時也要積極優(yōu)化人與人的社會生產(chǎn)關系與生產(chǎn)力結(jié)構(gòu)，夯實生態(tài)生產(chǎn)力基礎，完善生態(tài)上層建筑，努力促進綠色發(fā)展、低碳發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展；尊重和保障人權(quán)，促進社會公平正義，使發(fā)展成果惠及全體人民，逐步消除兩極分化，逐步實現(xiàn)共同富裕。
(二)制度需求
如何把13億中國人的步伐統(tǒng)一到建設美麗中國、提升民生幸福中來?制度是根本?！爸挥袑嵭凶顕栏竦闹贫?，最嚴密的法治，才能為生態(tài)文明建設提供可靠保障”。[5]
1.從理論視角看。按照新制度經(jīng)濟學觀點，制度包括正式制度與非正式制度。正式制度主要通過法律規(guī)章顯性條文強制約束人們的行為；非正式制度主要通過意識形態(tài)、倫理道德、民俗民風、鄉(xiāng)規(guī)民約等影響、規(guī)范人們的行為。正式制度與非正式制度相輔相成，共同推動社會的文明進步。在漫長的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明、特別是工業(yè)文明中，追求物質(zhì)財富最大化，長期占據(jù)著社會價值判斷的主流地位，高消費引領著大規(guī)模地生產(chǎn)、大規(guī)模地浪費資源、大規(guī)模地污染環(huán)境。然而到了今天，傳統(tǒng)工業(yè)文明造成的資源短缺、生態(tài)破壞，不僅使經(jīng)濟發(fā)展難以為繼，甚至危及了人類的生存條件。由此，尊重自然，愛護自然，在人與自然和諧共生中謀發(fā)展的“生態(tài)價值”理念，便逐漸凸顯出來。
對“生態(tài)價值”理念的理解，首先必須認識到生態(tài)價值是一種“自然價值，即是自然生態(tài)系統(tǒng)整體所具有的系統(tǒng)功能”。這種自然生態(tài)系統(tǒng)功能的價值都是人類生產(chǎn)生活的必要條件：可生長萬物的大地，清新的空氣，清潔的水源，適宜的光照、溫濕度，千姿百態(tài)、多種多樣的動植物伙伴等。然而，要把人們長期形成的與傳統(tǒng)工業(yè)文明相聯(lián)系的自然觀念、財富觀念、生產(chǎn)觀念、消費觀念轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)文明觀念，讓生態(tài)價值成為強大的社會價值導向，就必須有強有力的生態(tài)文明正式制度的約束和非正式制度的引領。
2.從現(xiàn)實視角看。中國仍處在社會主義初級階段，發(fā)展仍然是第一要務。然而在發(fā)展過程中，由于生態(tài)環(huán)境價值的“公共性”與某一地區(qū)、企業(yè)或個人謀求發(fā)展的“趨利性”具有天然的矛盾。如果某些企業(yè)和個人的經(jīng)濟活動破壞了自然環(huán)境，就不僅破壞了其自身的生存環(huán)境，也破壞了所有人的生存環(huán)境，因而就侵犯了他人健康生存與發(fā)展的權(quán)益，這顯然是違背市場經(jīng)濟的公平原則的。求解不同人群在發(fā)展與環(huán)境保護之間的最大公約數(shù)，制止為追求經(jīng)濟價值“損毀環(huán)境價值”的不公平的最有力武器，就是強有力的生態(tài)規(guī)制。此其一。第二，是規(guī)范“資本邏輯”的需要。由資本追求剩余價值的貪婪本性使然，在追求財富增值的過程中，往往喪失社會良知，把企業(yè)的生態(tài)損害外部化，把資源浪費、環(huán)境污染外部化。如何將“資本邏輯”納入生態(tài)文明的約束中?如何規(guī)范資本的環(huán)保責任?只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治。第三，是規(guī)范政府行為，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的需要。由于粗放型增長方式的慣性，又由于許多地方的污染大戶同時又是地方政府的納稅大戶，是地方官員的政績的支撐，所以地方政府在處理增長與環(huán)境的關系上，往往選擇追求GDP和財政收入而忽視環(huán)境。政府公權(quán)力環(huán)境保護者角色往往蛻變成環(huán)境污染者保護傘的角色，許多地方的虛假達標現(xiàn)象以及在環(huán)境執(zhí)法中與排污企業(yè)共玩“躲貓貓”現(xiàn)象就是這種“合謀”的具體反映，成為阻礙轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)綠色發(fā)展的巨大阻力。破除這種阻力，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，迫切需要強有力的生態(tài)文明制度約束。第四，是規(guī)范社會消費行為的需要。隨著現(xiàn)代科學技術(shù)日益轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，隨著社會化大生產(chǎn)的全球化分工協(xié)作的日益加深，消費越來越成為引領生產(chǎn)的決定性力量。轉(zhuǎn)變消費觀念，轉(zhuǎn)變消費方式，促進消費生態(tài)化變革，通過全社會消費觀念、消費方式、消費結(jié)構(gòu)的生態(tài)化提升，進而引領社會生產(chǎn)理念、生產(chǎn)方式、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的生態(tài)化演進，不斷豐富生態(tài)產(chǎn)業(yè)和生態(tài)產(chǎn)品，就必須加強和促進消費生態(tài)化的制度建設。
二、我國生態(tài)文明制度建設的進展與存在的主要問題
我國的生態(tài)文明制度建設集中在環(huán)境保護和循環(huán)經(jīng)濟政策上。改革開放以來、特別是新世紀以來，我國的生態(tài)保護和循環(huán)經(jīng)濟從認識到實踐都發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，取得了重大進展，但仍存在不少問題，面臨巨大挑戰(zhàn)。
(一)法律規(guī)制體系已經(jīng)形成，但仍需繼續(xù)完善、細化、系統(tǒng)化和加強執(zhí)行力
從20世紀80年代開始，我國加快了環(huán)境保護法律、法規(guī)制度體系建設的步伐。筆者從司法網(wǎng)站查悉，到目前為止，國家發(fā)布的環(huán)保類法律法規(guī)已達107件，相關文件及司法解釋159件，涵蓋了以環(huán)境保護、資源節(jié)約為核心的方方面面。如：2000年前出臺并實施的法律法規(guī)主要有：《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》、《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》、《中華人民共和國煤炭法》、《中華人民共和國野生動物保護法》、《中華人民共和國電磁輻射環(huán)境保護管理辦法》、《中華人民共和國水產(chǎn)資源保護條例》、《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》等；2000年～2012年制訂或修訂并實施的環(huán)境保護相關法律、法規(guī)主要有：《中華人民共和國大氣污染防治法》(2000年修訂)；《中華人民共和國漁業(yè)法》(2000年修訂)；《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進法》(2002年通過)；《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》(2002年通過，2003年施行)；《中華人民共和國放射性污染防治法》(2003年通過)；《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》(2004年修訂，2005年施行)；《中華人民共和國可再生能源法》(2005年通過)；《中華人民共和國節(jié)約能源法》(2007年修訂，2008年施行)；《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》(2008年通過，2009年施行)；《中華人民共和國水污染防治法》(2008年修訂)；《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》國務院令第559號；《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》國務院令第561號；《太湖流域管理條例》國務院令第604號；《放射性廢物安全管理條例》國務院令第612號等。
為了加大生態(tài)環(huán)境保護力度，《中華人民共和國刑法》(1979年7月1日第五屆全國人民代表大會第二次會議通過，1997年3月14日第八屆全國人民代表大會第五次會議修訂)第三百三十八條，對違反國家規(guī)定，向土地、山體、大氣排放、傾倒或處置有放射性的廢物、含傳染病病源體的廢物、有毒有害物質(zhì)或者其他危險廢物，造成重大環(huán)境污染事故的，作出了追究刑責的規(guī)定。2011年《刑法修正案(八)》，又對刑法規(guī)定的“重大環(huán)境污染事故”進行了進一步的完善。2013年6月18日，最高人民法院、最高人民檢察院公布《關于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》。這一司法解釋有14項細化標準界定“嚴重污染環(huán)境”行為必究刑責，自2013年6月19日起施行。特別是對負有監(jiān)管責任的國家機關工作人員嚴重不負責任，導致發(fā)生重大污染事故者，有了追究刑責的標準界定；在執(zhí)法方面，對阻撓環(huán)境監(jiān)督檢查者也規(guī)定了將從重處罰。
與上述國家層面的環(huán)保制度建設相配套，我國各地區(qū)各部門，實施細則層面的制度也逐步出臺，尤其是各類環(huán)境政策工具，如綠色信貸、綠色保險、綠色電價、生態(tài)補償、排污收費、綠色貿(mào)易、排污權(quán)交易等均開展了嘗試。環(huán)境經(jīng)濟制度框架已經(jīng)初步形成。[6]
(二)民眾的生態(tài)意識日益覺醒，已經(jīng)形成了尊重自然、順應自然、保護自然的大眾意志，匯成了推動生態(tài)文明建設的強大社會力量
首先，從一般民眾的環(huán)境意識來看。他們尊重自然意識、生態(tài)權(quán)益意識、生態(tài)道德觀念的覺醒和增強，是在對自身生產(chǎn)生活環(huán)境不斷惡化的反思中痛定思痛的，他們從鉛中毒、毒大米、癌癥村等等切膚之痛中認識到尊重自然，保護環(huán)境，建設生態(tài)文明，事關自己的健康幸福。因而經(jīng)歷了從關注自身物質(zhì)財富的增長，到關注自身賴以生存的生態(tài)環(huán)境污染的控制和防治，再到關注人與自然和諧的生態(tài)倫理的升華過程。正是有了這種生態(tài)倫理價值觀念的升華，才不斷推動他們不僅逐漸在摒棄自身有害于生態(tài)環(huán)境和浪費資源的傳統(tǒng)生產(chǎn)生活習慣，而且自覺地積極地參與生態(tài)治理。如聯(lián)合起來組織環(huán)保志愿者隊伍，奮力抵制、舉報“資本邏輯”下的野蠻生產(chǎn)和環(huán)境破壞，保護美麗的家園；協(xié)助媒體和國家環(huán)保監(jiān)管部門同破壞生態(tài)環(huán)境的行為作不懈的斗爭，如此等等。草根民眾對生態(tài)產(chǎn)品的迫切期盼和應對生態(tài)危機的堅定意志、自覺行為，奠定了政府推進生態(tài)文明建設的強大基礎。
第二，從社會輿論、社會風氣來看。我國的各種媒體，從報紙期刊到廣播電視、網(wǎng)絡媒體，對全球和全國生態(tài)環(huán)境的關注，對生態(tài)理念、生態(tài)法規(guī)、循環(huán)經(jīng)濟的宣傳，對野蠻生產(chǎn)、惡意浪費、危害環(huán)境、危害百姓利益的環(huán)境破壞典型案件的揭露和批判，對保護生態(tài)環(huán)境，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，實現(xiàn)低碳發(fā)展、綠色發(fā)展以及低碳生活、科學合理消費的經(jīng)驗總結(jié)、褒揚，為傳遞生態(tài)文明建設的正能量，作出了積極的貢獻。
第三，從各級政府的發(fā)展理念、發(fā)展思路來看。從國家和各地區(qū)制定的發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃中可以看出，各級政府正在逐漸轉(zhuǎn)變和提升綠色發(fā)展的理念和思路，正在經(jīng)歷從單純追求GDP增長向追求人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)、經(jīng)濟社會生態(tài)發(fā)展相統(tǒng)一轉(zhuǎn)型的痛苦探索之中。特別是新世紀以來建設兩型社會，實現(xiàn)科學發(fā)展、綠色發(fā)展、低碳發(fā)展，建設美麗中國等可持續(xù)發(fā)展理念已成為各級政府的施政綱領，集中體現(xiàn)在國家“十一五”、“十二五”規(guī)劃之中，體現(xiàn)在“建設美麗中國、實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”的“五位一體”的戰(zhàn)略部署中，以及各地方政府的相應規(guī)劃之中。當然，其中的關鍵是要沖破“資本邏輯”的阻遏，把戰(zhàn)略規(guī)劃落到實處。
(三)存在的主要問題
1.環(huán)境法規(guī)的執(zhí)行力及其背后的利益鏈條和地方保護傘問題。如上所述，我國的環(huán)境法規(guī)已基本形成體系，把環(huán)境保護法規(guī)落到實處，執(zhí)行力是關鍵環(huán)節(jié)。我國環(huán)保法規(guī)執(zhí)行不到位是造成當前許多環(huán)境問題的一大頑疾。從國家環(huán)保部今年2月下旬至3月開展的對華北平原排污企業(yè)地下水污染專項檢查的情況看，查處各類環(huán)境違法行為558件，其中55家企業(yè)有長期利用滲井、滲坑或無防滲漏措施的溝渠、坑塘排放、輸送或儲存污水的違法問題。我們要深思的是，當?shù)厝罕妼ιa(chǎn)生活用水早已怨聲載道，當?shù)卣沫h(huán)保執(zhí)行力哪里去了?據(jù)中國證券報記者郭力方2013年2月22日報道，濰坊眾多中小企業(yè)鑿井排污在當?shù)匾逊敲孛埽译S著需求逐年增多，打井灌污已形成了一條初具規(guī)模的地下產(chǎn)業(yè)鏈。正因為如此，濰坊近年來地下污染不斷加重，正從一般淺水層蔓延至150米以下的地下深水層。再比如，我國《環(huán)境影響評價法》2003年開始實施。本來有效的環(huán)境影響評價制度可以起到預防為主的作用。但我國的環(huán)評制度存在著公眾虛假參與、環(huán)評機構(gòu)的虛假環(huán)評等問題。2013年1月5日環(huán)保部通報的“黑名單”包括了中國氣象科學研究院在內(nèi)的88家環(huán)評機構(gòu)。這些環(huán)評機構(gòu)只要收取了客戶(即被評項目)的錢，就敷衍了事，本來需要幾個月才能完成的環(huán)評只用了一個下午就寫出報告，而且都是以通過了結(jié)，他們這樣做也是為了確保自己今后源源不斷的財路。一些環(huán)評機構(gòu)在環(huán)評過程中“隱瞞有關情況、提供虛假材料，借用外單位人員作為環(huán)評專職技術(shù)人員”。有的環(huán)評師幾乎沒有到過現(xiàn)場，完全憑借想象胡編亂造或者復制他人的環(huán)評報告。這說明很多環(huán)境問題與經(jīng)濟利益鏈條有關，與地方保護傘有關；有的與監(jiān)管者的腐敗相連，為一己私利，不僅不作為，而且內(nèi)外勾結(jié)，對抗群眾監(jiān)督和上級檢查。
2.法律法規(guī)制度的進一步完善、細化、系統(tǒng)化問題。主要在兩方面：一是有些方面還存在法規(guī)空白與缺項，不適應環(huán)境形勢的新變化；有些法規(guī)相互不協(xié)調(diào)、不配套；有些法規(guī)太籠統(tǒng)、欠細化給執(zhí)行帶來一定困難；有些處罰標準太輕，不足以震懾違法違規(guī)者。二是監(jiān)管者的管理權(quán)限不夠和對監(jiān)管者的責任追究不夠雙重存在，這是執(zhí)法不力的制度根源。
3.對地方官員政績考核“一手硬一手軟”問題。核心是以GDP為導向的政績考核制度與事權(quán)和財權(quán)失衡的財政分權(quán)制度。雖然大會小會、大文件小文件都把生態(tài)保護叫得通天響，但在官員心里這是軟指標，因為考核中GDP增長速度、“進位趕超”才是硬指標；平衡協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展是需要長期見效的軟指標，財政收入、就業(yè)率是當下見效的硬指標。這種導向失衡極易導致地方官員重眼前輕長遠的決策失衡、利益失衡、戰(zhàn)略失衡。
4.不少領導干部對經(jīng)濟發(fā)展必須加速向綠色、集約、高效轉(zhuǎn)型的緊迫性、自覺性認識的高度不夠，對創(chuàng)新生態(tài)經(jīng)濟的知識、能力不夠，就必然駕輕就熟地走傳統(tǒng)發(fā)展方式老路；在處理當前增長與長遠可持續(xù)發(fā)展問題上就自然地重眼前輕長遠；在處理經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的矛盾中，就自然地選擇“先污染后治理”。他們常常把調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式與促增長、促就業(yè)、促財政對立起來。
5.尚未在全社會確立生態(tài)價值導向問題?？v向比較，國人尊重自然、愛護環(huán)境、綠色發(fā)展、低碳生活的生態(tài)意識、社會風氣有了很大提升，這是不容置疑的。但同生態(tài)文明社會建設的需要相比，生態(tài)價值導向還沒有在社會確立主體地位，物質(zhì)財富拜物教、GDP增長崇拜，加上“資本邏輯”的銷蝕作用，嚴重阻礙著生態(tài)價值導向在全社會的確立。
三、完善生態(tài)文明制度系統(tǒng)的路徑
生態(tài)文明制度建設是一個龐大的系統(tǒng)工程。所以，完善生態(tài)文明制度系統(tǒng)，首先應從“頂層設計、系統(tǒng)設計”理念出發(fā)，針對我國生態(tài)文明建設中出現(xiàn)的新情況新問題，根據(jù)保障生態(tài)文明建設必需的經(jīng)濟社會發(fā)展評價與獎懲制度、生態(tài)環(huán)境保護制度、生態(tài)環(huán)境保護責任追究制度、國土空間開發(fā)保護與土壤污染防治制度、最嚴格的耕地保護制度、最嚴格的水資源保護制度、資源有償使用和生態(tài)補償制度、環(huán)境損害賠償制度、生態(tài)文明教育制度等方面的制度需求[7]P37-38，對已有的制度進行科學、全面、系統(tǒng)的梳理和分析，看看哪些方面還存在制度空白，必須抓緊研究制定；哪些方面的制度還欠協(xié)調(diào)欠銜接或欠完善，必須抓緊修訂完善和優(yōu)化；哪些制度還過于原則，操作性不足，必須細化、深化，有的還須量化；同時應對生態(tài)保護中的執(zhí)行力問題、地方保護傘問題、各方面利益鏈和“資本邏輯”侵害民眾權(quán)益問題，予以重點關注。為此，必須從正式制度和非正式制度兩方面同時著力：
(一)完善正式制度系統(tǒng)
1.需要在國家層面上抓緊頂層設計，注重系統(tǒng)集成，實行分類指導。這應由全國人大和國務院組織專業(yè)人士，并動員和整合全社會力量廣泛參與、集思廣益，同時充分汲取國際上的經(jīng)驗教訓，盡快完善關乎全國性、根本性、全局性的法律規(guī)制體系建設的“頂層設計”。填補某些法規(guī)空白，克服某些規(guī)制偏粗、偏軟、操作性不夠強、相互銜接配套不夠、處罰力度不夠等弊端。與此同時，還應加強督查和指導地區(qū)部門中觀層次的生態(tài)法律法規(guī)制度的建設與執(zhí)行。
2.需要填補空白的制度建設。筆者認為，當前國家層面生態(tài)文明制度中有四大空白具有緊迫性。一是國土空間開發(fā)保護與土壤污染防治制度；二是生態(tài)經(jīng)濟社會發(fā)展評價與獎懲制度；三是環(huán)境保護責任追究制度；四是生態(tài)文明教育制度。
就國土空間開發(fā)保護與土壤污染防治制度來說。國土是中華民族的生存之本，按國土功能區(qū)劃優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，劃定并嚴守生態(tài)紅線，是生態(tài)文明建設的重大任務。但當前累積了許多盲目開發(fā)、過度開發(fā)、空間結(jié)構(gòu)失衡問題，以及重金屬、農(nóng)藥、化肥污染造成的食品安全、人身健康危害問題。而且土壤污染具有隱蔽性、長期性、不可逆性等特點，一旦污染，危害極為嚴重。所以，國家層面的國土空間開發(fā)與土壤污染防治法，是遏制我國國土生態(tài)安全惡化趨勢，保證中華民族永續(xù)發(fā)展的重大法規(guī)，宜盡快研究制定。
就生態(tài)經(jīng)濟社會發(fā)展評價與獎懲制度來說。這涉及對國民經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和對干部政績考核的導向，對于實現(xiàn)生態(tài)文明目標體系意義巨大。關鍵要解決兩大問題，一是改革國民經(jīng)濟核算與評價指標體系，以綠色GDP評價指標體系取代傳統(tǒng)GDP評價指標體系，把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益以及民生幸福的社會指標，納入經(jīng)濟社會評價體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制。二是改革政府政績評價體系，加大影響國民幸福的生態(tài)指標和社會指標的硬約束，加大中央轉(zhuǎn)移支付立法，激勵、引導地方政府的生態(tài)低碳發(fā)展。這項制度也是帶全局性的根本制度建設，必須加快研究制定。
就生態(tài)環(huán)境保護責任追究制度來說。這涉及強化生態(tài)文明制度的執(zhí)行力和效率。主要應針對從中央到各級政府環(huán)保機構(gòu)的執(zhí)行力和打破地方保護傘問題，建章立規(guī)。首先應從法律定位、機構(gòu)設置、管理體制上解決權(quán)力與責任相匹配問題?，F(xiàn)在的環(huán)保機構(gòu)查處權(quán)限不夠，特別是環(huán)保機構(gòu)歸同級政府管理的體制，無法對同級政府的損害環(huán)境行為進行督查，這是一些地方環(huán)保機構(gòu)甚至參與地方污染企業(yè)與國家環(huán)保督查玩“躲貓貓”游戲的制度根源，建議通過立法使環(huán)保部門實行以中央垂直管理(包括干部選配)為主、地方為輔的體制，以加強環(huán)保部門的監(jiān)督責任與權(quán)力。第二是確立對各級地方政府的生態(tài)保護的硬性約束規(guī)范，實行嚴格的責任追究制度。包括各級地方領導干部的離任生態(tài)審計制度和終身責任追究制度。即對其在任職期間的經(jīng)濟決策和政績是否背離了與自然生態(tài)相和諧協(xié)調(diào)的目標進行審計，審計結(jié)果不僅應與干部的升遷選拔掛鉤，而且對亂決策項目造成嚴重環(huán)境事故的，要追究終身責任，包括法律責任。這也是國家大法，必須加快研究制定。
就生態(tài)文明教育制度來說。生態(tài)文明需要全民參與、全民共享，需要從中央到地方到企業(yè)到個人，都必須改變傳統(tǒng)的財富觀念、生產(chǎn)觀念、消費觀念，讓生態(tài)價值觀念成為社會的主導意識形態(tài)。對此，國家環(huán)保部等六部委于2011年曾下發(fā)《全國環(huán)境宣傳教育行動綱要(2011-2015)》，但顯然不夠。必須上升到國家層面立法，保證生態(tài)文明價值觀念、知識進教材、進課堂、進社區(qū)、進家庭，從娃娃抓起，以青少年教育為重點；同時要強力規(guī)范現(xiàn)代傳媒的生態(tài)責任，強力推動生態(tài)價值成為社會主體價值。
3.需要進一步修訂、完善、細化和協(xié)同優(yōu)化制度建設。如前所述，我國已初步形成了生態(tài)保護和循環(huán)經(jīng)濟的法律法規(guī)體系。但有些法規(guī)還需要根據(jù)實踐提出的新問題補充完善。比如《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》、《中華人民共和國水污染防治法》，應補充完善相關保護公民生態(tài)權(quán)益的司法訴訟制度，環(huán)境污染信息強制披露制度，強化環(huán)境損害的經(jīng)濟重罰與刑法重典相結(jié)合的制度等等。從而使環(huán)境損害行為成過街老鼠，人人喊打，使嚴重損害環(huán)境的違法者懲罰得傾家蕩產(chǎn)、不敢再犯，從根本上解決守法成本高、違法成本低的問題；有些以經(jīng)濟手段為主要形式調(diào)節(jié)利益相關者關系、減少或消除外部性的制度安排，如生態(tài)補償制度、環(huán)境損害賠償制度、自然資源有償使用制度中，生態(tài)補償標準和環(huán)境損害賠償標準的核算，是生態(tài)補償機制的關鍵環(huán)節(jié)。現(xiàn)行規(guī)章中對生態(tài)服務價值，區(qū)域間生態(tài)補償值的計算標準以及生態(tài)賠償責任的認定，賠償數(shù)額的測算，生態(tài)權(quán)益訴訟主體的確立等等，還缺乏可操作性，需要進一步細化和完善。
(二)提升全民生態(tài)意識，培育全民生態(tài)責任
環(huán)境問題歸根結(jié)底是發(fā)展問題，是由社會的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、消費結(jié)構(gòu)及其背后的財富理念、發(fā)展理念、生產(chǎn)理念、消費理念、行為模式共同導致的社會問題。思想是行為的先導，不首先從意識形態(tài)、思維方式實行綠色變革，正式制度的作用就會大打折扣。因此，生態(tài)文明制度建設，除了制度的完善、系統(tǒng)化、優(yōu)化，還有一個關鍵環(huán)節(jié)就是喚起全民生態(tài)意識，提升全民生態(tài)道德，緊緊依靠人民大眾，才能齊心協(xié)力保護環(huán)境。
1.加速各級政府發(fā)展理念、思路和戰(zhàn)略的綠色變革與轉(zhuǎn)型。環(huán)境問題是在發(fā)展中產(chǎn)生的，也必須通過發(fā)展來解決，關鍵是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。但在政府主導中國改革與發(fā)展進程的大背景下，政府的發(fā)展理念、發(fā)展思路、發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃起著決定性作用。長期以來，對地方政府經(jīng)濟社會發(fā)展的業(yè)績考核被簡化成了GDP這種簡單的標尺，從而引導地方干部內(nèi)生出一種加速地方發(fā)展的“GDP至上”、“進位趕超”的沖動。這就有了犧牲環(huán)境追求增長的惡果。所以，要想從“高速度、高消耗、高污染”的傳統(tǒng)發(fā)展老路上脫胎換骨，真正步入“綠色發(fā)展、低碳發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展”的軌道，政府必須首先牢牢確立綠色財富觀念、綠色發(fā)展觀念，并以此指導發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃的頂層設計，從戰(zhàn)略和規(guī)劃的指導思想、目標體系、政策措施、實施步驟都全力貫徹綠色、低碳、可持續(xù)發(fā)展理念。這樣的發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃及其實施過程，才有綠色定力。才能正確處理環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的關系，正確處理局部與全局的關系、政績與民生的關系。才能形成節(jié)約資源、保護環(huán)境的生產(chǎn)力空間格局和筑牢綠色產(chǎn)業(yè)、綠色企業(yè)、綠色產(chǎn)品等綠色經(jīng)濟基礎，才能結(jié)出綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展之果。
2.喚起全民生態(tài)意識，培育全民生態(tài)責任。保護生態(tài)平衡，建設美麗中國，提升民生幸福，是全民族的事業(yè)，需要13億人同呼吸、共治理，從我做起。在日常生活中，我們的點點滴滴都影響著生態(tài)環(huán)境。特別在資源環(huán)境約束日益嚴峻的當代，我們每個人的消費都不僅僅是個人的私事，因為自然資源和優(yōu)美生態(tài)環(huán)境是大家共有的稀缺的生態(tài)產(chǎn)品，你的高消耗高浪費就是在損害別人享有公共生態(tài)產(chǎn)品的權(quán)益。如果我們每個人，不論窮人富人官員百姓，都養(yǎng)成需要消費、適度消費、科學消費，反對欲望消費、鋪張浪費的好習慣，綠色消費就能在全社會蔚然成風。生活方式、消費結(jié)構(gòu)向綠色、低碳轉(zhuǎn)型，不僅可以擴大國內(nèi)綠色消費需求，而且能引導綠色產(chǎn)業(yè)、綠色經(jīng)濟發(fā)展。這就需要進一步喚起全民生態(tài)意識，提升全民生態(tài)責任感。一要充分發(fā)揮學校(從幼兒園、小學、中學到大學)生態(tài)倫理道德觀念教育功能和生態(tài)文明知識的傳播功能，從娃娃抓起，強化青少年環(huán)境基礎教育，讓生態(tài)文明理念和知識進課本、進學校、進社區(qū)、進企業(yè)、進家庭，多形式、多方位傳播環(huán)境保護知識、政策和法規(guī)，弘揚生態(tài)文化。只要我們堅持生態(tài)教育不松懈，日復一日，年復一年，潛移默化，就能漸漸地增強廣大民眾生態(tài)道德的自控力和約束力，就能使綠色發(fā)展、綠色消費普及成為全社會的共識，進而逐步形成全民維護、支持和踐行綠色發(fā)展、綠色消費的社會文化氛圍。二要充分釋放現(xiàn)代傳媒的生態(tài)責任。要通過廣播、影視、報刊、網(wǎng)絡、手機等媒介，開展生動活潑、喜聞樂見的宣傳教育活動，引導全社會關心、支持、參與生態(tài)文明建設。三要加強對領導干部、重點企業(yè)負責人的綠色教育培訓，筑牢其綠色發(fā)展、綠色消費意識，筑牢其生態(tài)環(huán)境就是生產(chǎn)力的意識，提高其依生態(tài)法規(guī)行政和守生態(tài)法規(guī)經(jīng)營意識，千萬不能重蹈“先污染后治理，犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟增長”老路。必須自覺承擔引領生態(tài)文明的歷史責任，引導社會公眾自覺選擇綠色發(fā)展、綠色消費模式。[8]從而構(gòu)筑起干部帶頭、全民參與、全民共享的生態(tài)文明建設大格局。只要政府、企業(yè)、社區(qū)、學校、公眾都各盡其責各盡其能各盡其力，嚴守生態(tài)紅線，建設美麗中國、提升民生幸福、實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的美好愿景目標就一定能實現(xiàn)。
參考文獻：
[1]習近平致生態(tài)文明貴陽國際論壇2013年年會的賀信[N].人民日報，2013-07-21.
[2]廖才茂.新時期我國生態(tài)文明建設的基本理念與實踐方向[J].中國井岡山干部學院學報，2012(9).
[3]劉向東，陶濤.幸福感評價指標體系研究——基于“幸福圈層理論”的實證分析[J].中國人民大學學報，2012(5).
[4]恩格斯.反杜林論[A].馬克思恩格斯選集：第3卷[C].北京：人民出版社，1955.
[5]習近平.在中共中央政治局第六次集體學習時的講話[N].人民日報，2013-05-25.
[6]陳健鵬.新世紀以來中國環(huán)境管制的進展、問題與前進方向[N].中國經(jīng)濟時報，2003-05-09.
[7]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗——中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會文件匯編[Z].北京：人民出版社，2012.
[8]周生賢.我國環(huán)境保護形勢和對策[N].人民日報，2013-07-11.
本文來源：《中國井岡山干部學院學報》2013年5期 作者：廖才茂
官方微博
官方微信
TOP