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內(nèi)容摘要：“美麗中國、民生幸?！笔侵腥A兒女世世代代的不懈追求，內(nèi)含著實(shí)現(xiàn)生態(tài)價(jià)值導(dǎo)向的人與社會(huì)的現(xiàn)代化和中華民族的永續(xù)發(fā)展的愿景目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)美好愿景，最根本的是加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)，包括正式制度和非正式制度。我國的生態(tài)保護(hù)規(guī)制體系已經(jīng)形成，人民大眾的生態(tài)意識(shí)日益覺醒，已經(jīng)匯成了推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的強(qiáng)大社會(huì)力量。進(jìn)一步的制度建設(shè)，應(yīng)針對存在的問題，抓好頂層設(shè)計(jì)，注重系統(tǒng)集成，實(shí)行分類指導(dǎo)，填補(bǔ)制度空白，優(yōu)化制度銜接與匹配，完善、細(xì)化、系統(tǒng)化制度體系，增強(qiáng)執(zhí)行力，從根本上解決守法成本高、違犯成本低的問題。同時(shí)著力提升全民生態(tài)意識(shí)，培育全民生態(tài)責(zé)任，構(gòu)筑政府、企業(yè)、社區(qū)、家庭、個(gè)人齊心協(xié)力進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)的大格局。

關(guān) 鍵 詞：美麗中國；民生幸福；生態(tài)文明；制度建設(shè)

作者簡介：廖才茂(1945-　)，男，江西龍南人，中國井岡山干部學(xué)院特聘教授，研究方向?yàn)榘l(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)。

中圖分類號(hào)：F062.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1674-0599(2013)05-0111-08

“美麗中國、民生幸福”是中華兒女世世代代的不懈追求。進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國在全面建成小康社會(huì)，加速工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的征程中，遭遇著資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。中國共產(chǎn)黨作為負(fù)責(zé)任的執(zhí)政黨，真誠地回應(yīng)13億人民渴望獲得優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品、提升幸福指數(shù)的新期待，胡錦濤在十七大、十八大報(bào)告中生動(dòng)地描繪了生態(tài)文明建設(shè)的美好愿景——建設(shè)美麗中國，提升民生幸福，實(shí)現(xiàn)中華民族的永續(xù)發(fā)展。把“美麗中國”的宏偉目標(biāo)拉近到了每一個(gè)當(dāng)代中國人的眼前。習(xí)近平7月18日致生態(tài)文明貴陽國際論壇2013年年會(huì)的賀信中強(qiáng)調(diào)：“走向生態(tài)文明新時(shí)代，建設(shè)美麗中國，是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢的重要內(nèi)容?！盵1]那么，“美麗中國”應(yīng)該是一個(gè)什么樣的狀態(tài)?它與生態(tài)文明制度建設(shè)有著怎樣的內(nèi)在關(guān)系?這是認(rèn)識(shí)上和實(shí)踐中必須切實(shí)回答的一個(gè)重大問題。

一、目標(biāo)內(nèi)涵與制度需求

(一)目標(biāo)內(nèi)涵

“美麗中國”這一生態(tài)文明建設(shè)的宏偉目標(biāo)的本質(zhì)內(nèi)涵是實(shí)現(xiàn)生態(tài)價(jià)值導(dǎo)向的人與社會(huì)的現(xiàn)代化和中華民族的永續(xù)發(fā)展——即通過建設(shè)資源節(jié)約型，環(huán)境友好型社會(huì)，實(shí)現(xiàn)人與自然和人與人雙重和諧目標(biāo)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與自然的可持續(xù)發(fā)展和人的自由全面發(fā)展。[2]幸福雖然是人的一種主觀心理感受，但這種幸福感不是憑空而生，而是建立在一系列的基礎(chǔ)和條件之上。筆者贊成國內(nèi)學(xué)者劉向東等稱之為“幸福圈層理論”研究揭示的觀點(diǎn)：除了人作為個(gè)體自身的身心健康、教育程度、經(jīng)濟(jì)收入、社會(huì)地位以及親人社會(huì)的和睦友愛、熟人社會(huì)的包容和諧、生人社會(huì)的公平正義、安定有序會(huì)對幸福感產(chǎn)生影響之外，自然生態(tài)環(huán)境是對每一個(gè)人的幸福感產(chǎn)生重大直接影響的因素。[3]用人本主義心理學(xué)家馬斯洛的需要層次理論解釋，也可以得到同樣的結(jié)論。

顯然，“美麗中國”的宏偉目標(biāo)，蘊(yùn)涵豐富的多層次的子目標(biāo)系統(tǒng)：既包括物質(zhì)層面的，也包括精神層面的；既包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)系統(tǒng)，也包括自然生態(tài)系統(tǒng)。“美麗中國”展現(xiàn)在人們面前的，既是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、生活富足、政治清明、文化先進(jìn)、文明和諧的社會(huì)狀態(tài)，又是天藍(lán)、地綠、水凈、優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境狀態(tài)，它是13億中國人勞動(dòng)之美、創(chuàng)造之美、和諧之美、民生之美的現(xiàn)實(shí)寫照。

1.就人與自然和諧共生的生態(tài)系統(tǒng)來說，人既有自然屬性，也有社會(huì)屬性。但人首先是自然人，“人本身是自然界的產(chǎn)物，是在自己所處的環(huán)境中并且和這個(gè)環(huán)境一起發(fā)展起來的”。[4]P374-375人與自然的關(guān)系是人類生存與發(fā)展的基本關(guān)系。人類社會(huì)系統(tǒng)僅僅是地球自然生態(tài)系統(tǒng)中的一個(gè)組成部分，是地球生物圈中的一個(gè)子系統(tǒng)，人類的生產(chǎn)生活依賴于自然，同時(shí)也影響著自然。人類可以認(rèn)識(shí)和把握自然規(guī)律，可以利用生態(tài)生產(chǎn)力，改造客觀世界，但不能違背自然規(guī)律。只有自覺融入與自然生態(tài)和諧共生的系統(tǒng)之中，尊重自然，順應(yīng)自然，保護(hù)自然，把人與自然界的能量與物質(zhì)變換，建立在與大自然和諧協(xié)調(diào)、良性發(fā)展的基礎(chǔ)之上，大自然才會(huì)生機(jī)勃勃地展現(xiàn)它的再生功能，源源不斷地饋贈(zèng)人類生產(chǎn)生活必需的生態(tài)產(chǎn)品，包括清新的空氣、清潔的水源、豐富的地表地下資源、安全的食品等等，并給子孫后代留下天藍(lán)、地綠、水凈的美好家園。否則，自然界就會(huì)懲罰我們。其中的根本原因是地球自然生態(tài)系統(tǒng)對人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)造成的影響是有耐受閥限的。近幾十年來，全球氣候異常，巨災(zāi)頻發(fā)，就是大自然對人類200多年“高消耗、高污染”的傳統(tǒng)工業(yè)文明的警告。所以，破壞人與自然和諧共生的生態(tài)平衡就是破壞人類賴以生存的環(huán)境，保護(hù)人與自然和諧共生的生態(tài)平衡就是保護(hù)人類自己的美麗家園，我們必須牢牢記住這一生態(tài)鐵律。

2.就人與人、人與社會(huì)和諧包容發(fā)展系統(tǒng)來說。良好的生態(tài)環(huán)境是“美麗中國、民生幸?！钡幕A(chǔ)條件，根本前提，但不是充分條件?！懊利愔袊?、民生幸?！边€要靠勞動(dòng)、靠創(chuàng)造、靠發(fā)展，這就需要有一個(gè)生機(jī)勃勃的、充滿活力的促進(jìn)人們團(tuán)結(jié)奮進(jìn)、積極創(chuàng)造、和諧包容的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展系統(tǒng)。這是因?yàn)樯鐣?huì)生產(chǎn)力的發(fā)展和進(jìn)步，是人類文明發(fā)展進(jìn)步的最終推動(dòng)力量。離開發(fā)展去講生態(tài)文明，那是烏托邦，離開保護(hù)生態(tài)去求發(fā)展，那是飲鴆止渴，自尋絕路。首先，人自身的發(fā)展，人自身的身體、心智健康，人力資源的培育、積累，人自身精神世界的修煉，信念和創(chuàng)造精神、奮斗精神，社會(huì)責(zé)任感和包容精神等等，都是個(gè)人追求發(fā)展、追求幸福的內(nèi)生條件；其次還需要有和諧包容，激勵(lì)勞動(dòng)、激勵(lì)創(chuàng)造、激勵(lì)保護(hù)生態(tài)的外在條件——這就是“以人為本”與“全面協(xié)調(diào)可持續(xù)”的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展系統(tǒng)。也就是不僅要積極優(yōu)化人與自然的關(guān)系，同時(shí)也要積極優(yōu)化人與人的社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力結(jié)構(gòu)，夯實(shí)生態(tài)生產(chǎn)力基礎(chǔ)，完善生態(tài)上層建筑，努力促進(jìn)綠色發(fā)展、低碳發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展；尊重和保障人權(quán)，促進(jìn)社會(huì)公平正義，使發(fā)展成果惠及全體人民，逐步消除兩極分化，逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕。

(二)制度需求

如何把13億中國人的步伐統(tǒng)一到建設(shè)美麗中國、提升民生幸福中來?制度是根本?！爸挥袑?shí)行最嚴(yán)格的制度，最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障”。[5]

1.從理論視角看。按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)，制度包括正式制度與非正式制度。正式制度主要通過法律規(guī)章顯性條文強(qiáng)制約束人們的行為；非正式制度主要通過意識(shí)形態(tài)、倫理道德、民俗民風(fēng)、鄉(xiāng)規(guī)民約等影響、規(guī)范人們的行為。正式制度與非正式制度相輔相成，共同推動(dòng)社會(huì)的文明進(jìn)步。在漫長的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明、特別是工業(yè)文明中，追求物質(zhì)財(cái)富最大化，長期占據(jù)著社會(huì)價(jià)值判斷的主流地位，高消費(fèi)引領(lǐng)著大規(guī)模地生產(chǎn)、大規(guī)模地浪費(fèi)資源、大規(guī)模地污染環(huán)境。然而到了今天，傳統(tǒng)工業(yè)文明造成的資源短缺、生態(tài)破壞，不僅使經(jīng)濟(jì)發(fā)展難以為繼，甚至危及了人類的生存條件。由此，尊重自然，愛護(hù)自然，在人與自然和諧共生中謀發(fā)展的“生態(tài)價(jià)值”理念，便逐漸凸顯出來。

對“生態(tài)價(jià)值”理念的理解，首先必須認(rèn)識(shí)到生態(tài)價(jià)值是一種“自然價(jià)值，即是自然生態(tài)系統(tǒng)整體所具有的系統(tǒng)功能”。這種自然生態(tài)系統(tǒng)功能的價(jià)值都是人類生產(chǎn)生活的必要條件：可生長萬物的大地，清新的空氣，清潔的水源，適宜的光照、溫濕度，千姿百態(tài)、多種多樣的動(dòng)植物伙伴等。然而，要把人們長期形成的與傳統(tǒng)工業(yè)文明相聯(lián)系的自然觀念、財(cái)富觀念、生產(chǎn)觀念、消費(fèi)觀念轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)文明觀念，讓生態(tài)價(jià)值成為強(qiáng)大的社會(huì)價(jià)值導(dǎo)向，就必須有強(qiáng)有力的生態(tài)文明正式制度的約束和非正式制度的引領(lǐng)。

2.從現(xiàn)實(shí)視角看。中國仍處在社會(huì)主義初級階段，發(fā)展仍然是第一要?jiǎng)?wù)。然而在發(fā)展過程中，由于生態(tài)環(huán)境價(jià)值的“公共性”與某一地區(qū)、企業(yè)或個(gè)人謀求發(fā)展的“趨利性”具有天然的矛盾。如果某些企業(yè)和個(gè)人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)破壞了自然環(huán)境，就不僅破壞了其自身的生存環(huán)境，也破壞了所有人的生存環(huán)境，因而就侵犯了他人健康生存與發(fā)展的權(quán)益，這顯然是違背市場經(jīng)濟(jì)的公平原則的。求解不同人群在發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的最大公約數(shù)，制止為追求經(jīng)濟(jì)價(jià)值“損毀環(huán)境價(jià)值”的不公平的最有力武器，就是強(qiáng)有力的生態(tài)規(guī)制。此其一。第二，是規(guī)范“資本邏輯”的需要。由資本追求剩余價(jià)值的貪婪本性使然，在追求財(cái)富增值的過程中，往往喪失社會(huì)良知，把企業(yè)的生態(tài)損害外部化，把資源浪費(fèi)、環(huán)境污染外部化。如何將“資本邏輯”納入生態(tài)文明的約束中?如何規(guī)范資本的環(huán)保責(zé)任?只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治。第三，是規(guī)范政府行為，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的需要。由于粗放型增長方式的慣性，又由于許多地方的污染大戶同時(shí)又是地方政府的納稅大戶，是地方官員的政績的支撐，所以地方政府在處理增長與環(huán)境的關(guān)系上，往往選擇追求GDP和財(cái)政收入而忽視環(huán)境。政府公權(quán)力環(huán)境保護(hù)者角色往往蛻變成環(huán)境污染者保護(hù)傘的角色，許多地方的虛假達(dá)標(biāo)現(xiàn)象以及在環(huán)境執(zhí)法中與排污企業(yè)共玩“躲貓貓”現(xiàn)象就是這種“合謀”的具體反映，成為阻礙轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的巨大阻力。破除這種阻力，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，迫切需要強(qiáng)有力的生態(tài)文明制度約束。第四，是規(guī)范社會(huì)消費(fèi)行為的需要。隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)日益轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，隨著社會(huì)化大生產(chǎn)的全球化分工協(xié)作的日益加深，消費(fèi)越來越成為引領(lǐng)生產(chǎn)的決定性力量。轉(zhuǎn)變消費(fèi)觀念，轉(zhuǎn)變消費(fèi)方式，促進(jìn)消費(fèi)生態(tài)化變革，通過全社會(huì)消費(fèi)觀念、消費(fèi)方式、消費(fèi)結(jié)構(gòu)的生態(tài)化提升，進(jìn)而引領(lǐng)社會(huì)生產(chǎn)理念、生產(chǎn)方式、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的生態(tài)化演進(jìn)，不斷豐富生態(tài)產(chǎn)業(yè)和生態(tài)產(chǎn)品，就必須加強(qiáng)和促進(jìn)消費(fèi)生態(tài)化的制度建設(shè)。

二、我國生態(tài)文明制度建設(shè)的進(jìn)展與存在的主要問題

我國的生態(tài)文明制度建設(shè)集中在環(huán)境保護(hù)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策上。改革開放以來、特別是新世紀(jì)以來，我國的生態(tài)保護(hù)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)從認(rèn)識(shí)到實(shí)踐都發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，取得了重大進(jìn)展，但仍存在不少問題，面臨巨大挑戰(zhàn)。

(一)法律規(guī)制體系已經(jīng)形成，但仍需繼續(xù)完善、細(xì)化、系統(tǒng)化和加強(qiáng)執(zhí)行力

從20世紀(jì)80年代開始，我國加快了環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)制度體系建設(shè)的步伐。筆者從司法網(wǎng)站查悉，到目前為止，國家發(fā)布的環(huán)保類法律法規(guī)已達(dá)107件，相關(guān)文件及司法解釋159件，涵蓋了以環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約為核心的方方面面。如：2000年前出臺(tái)并實(shí)施的法律法規(guī)主要有：《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》、《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》、《中華人民共和國煤炭法》、《中華人民共和國野生動(dòng)物保護(hù)法》、《中華人民共和國電磁輻射環(huán)境保護(hù)管理辦法》、《中華人民共和國水產(chǎn)資源保護(hù)條例》、《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》等；2000年～2012年制訂或修訂并實(shí)施的環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律、法規(guī)主要有：《中華人民共和國大氣污染防治法》(2000年修訂)；《中華人民共和國漁業(yè)法》(2000年修訂)；《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》(2002年通過)；《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》(2002年通過，2003年施行)；《中華人民共和國放射性污染防治法》(2003年通過)；《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》(2004年修訂，2005年施行)；《中華人民共和國可再生能源法》(2005年通過)；《中華人民共和國節(jié)約能源法》(2007年修訂，2008年施行)；《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》(2008年通過，2009年施行)；《中華人民共和國水污染防治法》(2008年修訂)；《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》國務(wù)院令第559號(hào)；《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》國務(wù)院令第561號(hào)；《太湖流域管理?xiàng)l例》國務(wù)院令第604號(hào)；《放射性廢物安全管理?xiàng)l例》國務(wù)院令第612號(hào)等。

為了加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度，《中華人民共和國刑法》(1979年7月1日第五屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過，1997年3月14日第八屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議修訂)第三百三十八條，對違反國家規(guī)定，向土地、山體、大氣排放、傾倒或處置有放射性的廢物、含傳染病病源體的廢物、有毒有害物質(zhì)或者其他危險(xiǎn)廢物，造成重大環(huán)境污染事故的，作出了追究刑責(zé)的規(guī)定。2011年《刑法修正案(八)》，又對刑法規(guī)定的“重大環(huán)境污染事故”進(jìn)行了進(jìn)一步的完善。2013年6月18日，最高人民法院、最高人民檢察院公布《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》。這一司法解釋有14項(xiàng)細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)界定“嚴(yán)重污染環(huán)境”行為必究刑責(zé)，自2013年6月19日起施行。特別是對負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的國家機(jī)關(guān)工作人員嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，導(dǎo)致發(fā)生重大污染事故者，有了追究刑責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)界定；在執(zhí)法方面，對阻撓環(huán)境監(jiān)督檢查者也規(guī)定了將從重處罰。

與上述國家層面的環(huán)保制度建設(shè)相配套，我國各地區(qū)各部門，實(shí)施細(xì)則層面的制度也逐步出臺(tái)，尤其是各類環(huán)境政策工具，如綠色信貸、綠色保險(xiǎn)、綠色電價(jià)、生態(tài)補(bǔ)償、排污收費(fèi)、綠色貿(mào)易、排污權(quán)交易等均開展了嘗試。環(huán)境經(jīng)濟(jì)制度框架已經(jīng)初步形成。[6]

(二)民眾的生態(tài)意識(shí)日益覺醒，已經(jīng)形成了尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的大眾意志，匯成了推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的強(qiáng)大社會(huì)力量

首先，從一般民眾的環(huán)境意識(shí)來看。他們尊重自然意識(shí)、生態(tài)權(quán)益意識(shí)、生態(tài)道德觀念的覺醒和增強(qiáng)，是在對自身生產(chǎn)生活環(huán)境不斷惡化的反思中痛定思痛的，他們從鉛中毒、毒大米、癌癥村等等切膚之痛中認(rèn)識(shí)到尊重自然，保護(hù)環(huán)境，建設(shè)生態(tài)文明，事關(guān)自己的健康幸福。因而經(jīng)歷了從關(guān)注自身物質(zhì)財(cái)富的增長，到關(guān)注自身賴以生存的生態(tài)環(huán)境污染的控制和防治，再到關(guān)注人與自然和諧的生態(tài)倫理的升華過程。正是有了這種生態(tài)倫理價(jià)值觀念的升華，才不斷推動(dòng)他們不僅逐漸在摒棄自身有害于生態(tài)環(huán)境和浪費(fèi)資源的傳統(tǒng)生產(chǎn)生活習(xí)慣，而且自覺地積極地參與生態(tài)治理。如聯(lián)合起來組織環(huán)保志愿者隊(duì)伍，奮力抵制、舉報(bào)“資本邏輯”下的野蠻生產(chǎn)和環(huán)境破壞，保護(hù)美麗的家園；協(xié)助媒體和國家環(huán)保監(jiān)管部門同破壞生態(tài)環(huán)境的行為作不懈的斗爭，如此等等。草根民眾對生態(tài)產(chǎn)品的迫切期盼和應(yīng)對生態(tài)危機(jī)的堅(jiān)定意志、自覺行為，奠定了政府推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的強(qiáng)大基礎(chǔ)。

第二，從社會(huì)輿論、社會(huì)風(fēng)氣來看。我國的各種媒體，從報(bào)紙期刊到廣播電視、網(wǎng)絡(luò)媒體，對全球和全國生態(tài)環(huán)境的關(guān)注，對生態(tài)理念、生態(tài)法規(guī)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)的宣傳，對野蠻生產(chǎn)、惡意浪費(fèi)、危害環(huán)境、危害百姓利益的環(huán)境破壞典型案件的揭露和批判，對保護(hù)生態(tài)環(huán)境，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展、綠色發(fā)展以及低碳生活、科學(xué)合理消費(fèi)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、褒揚(yáng)，為傳遞生態(tài)文明建設(shè)的正能量，作出了積極的貢獻(xiàn)。

第三，從各級政府的發(fā)展理念、發(fā)展思路來看。從國家和各地區(qū)制定的發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃中可以看出，各級政府正在逐漸轉(zhuǎn)變和提升綠色發(fā)展的理念和思路，正在經(jīng)歷從單純追求GDP增長向追求人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)發(fā)展相統(tǒng)一轉(zhuǎn)型的痛苦探索之中。特別是新世紀(jì)以來建設(shè)兩型社會(huì)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、綠色發(fā)展、低碳發(fā)展，建設(shè)美麗中國等可持續(xù)發(fā)展理念已成為各級政府的施政綱領(lǐng)，集中體現(xiàn)在國家“十一五”、“十二五”規(guī)劃之中，體現(xiàn)在“建設(shè)美麗中國、實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”的“五位一體”的戰(zhàn)略部署中，以及各地方政府的相應(yīng)規(guī)劃之中。當(dāng)然，其中的關(guān)鍵是要沖破“資本邏輯”的阻遏，把戰(zhàn)略規(guī)劃落到實(shí)處。

(三)存在的主要問題

1.環(huán)境法規(guī)的執(zhí)行力及其背后的利益鏈條和地方保護(hù)傘問題。如上所述，我國的環(huán)境法規(guī)已基本形成體系，把環(huán)境保護(hù)法規(guī)落到實(shí)處，執(zhí)行力是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。我國環(huán)保法規(guī)執(zhí)行不到位是造成當(dāng)前許多環(huán)境問題的一大頑疾。從國家環(huán)保部今年2月下旬至3月開展的對華北平原排污企業(yè)地下水污染專項(xiàng)檢查的情況看，查處各類環(huán)境違法行為558件，其中55家企業(yè)有長期利用滲井、滲坑或無防滲漏措施的溝渠、坑塘排放、輸送或儲(chǔ)存污水的違法問題。我們要深思的是，當(dāng)?shù)厝罕妼ιa(chǎn)生活用水早已怨聲載道，當(dāng)?shù)卣沫h(huán)保執(zhí)行力哪里去了?據(jù)中國證券報(bào)記者郭力方2013年2月22日報(bào)道，濰坊眾多中小企業(yè)鑿井排污在當(dāng)?shù)匾逊敲孛?，且隨著需求逐年增多，打井灌污已形成了一條初具規(guī)模的地下產(chǎn)業(yè)鏈。正因?yàn)槿绱?，濰坊近年來地下污染不斷加重，正從一般淺水層蔓延至150米以下的地下深水層。再比如，我國《環(huán)境影響評價(jià)法》2003年開始實(shí)施。本來有效的環(huán)境影響評價(jià)制度可以起到預(yù)防為主的作用。但我國的環(huán)評制度存在著公眾虛假參與、環(huán)評機(jī)構(gòu)的虛假環(huán)評等問題。2013年1月5日環(huán)保部通報(bào)的“黑名單”包括了中國氣象科學(xué)研究院在內(nèi)的88家環(huán)評機(jī)構(gòu)。這些環(huán)評機(jī)構(gòu)只要收取了客戶(即被評項(xiàng)目)的錢，就敷衍了事，本來需要幾個(gè)月才能完成的環(huán)評只用了一個(gè)下午就寫出報(bào)告，而且都是以通過了結(jié)，他們這樣做也是為了確保自己今后源源不斷的財(cái)路。一些環(huán)評機(jī)構(gòu)在環(huán)評過程中“隱瞞有關(guān)情況、提供虛假材料，借用外單位人員作為環(huán)評專職技術(shù)人員”。有的環(huán)評師幾乎沒有到過現(xiàn)場，完全憑借想象胡編亂造或者復(fù)制他人的環(huán)評報(bào)告。這說明很多環(huán)境問題與經(jīng)濟(jì)利益鏈條有關(guān)，與地方保護(hù)傘有關(guān)；有的與監(jiān)管者的腐敗相連，為一己私利，不僅不作為，而且內(nèi)外勾結(jié)，對抗群眾監(jiān)督和上級檢查。

2.法律法規(guī)制度的進(jìn)一步完善、細(xì)化、系統(tǒng)化問題。主要在兩方面：一是有些方面還存在法規(guī)空白與缺項(xiàng)，不適應(yīng)環(huán)境形勢的新變化；有些法規(guī)相互不協(xié)調(diào)、不配套；有些法規(guī)太籠統(tǒng)、欠細(xì)化給執(zhí)行帶來一定困難；有些處罰標(biāo)準(zhǔn)太輕，不足以震懾違法違規(guī)者。二是監(jiān)管者的管理權(quán)限不夠和對監(jiān)管者的責(zé)任追究不夠雙重存在，這是執(zhí)法不力的制度根源。

3.對地方官員政績考核“一手硬一手軟”問題。核心是以GDP為導(dǎo)向的政績考核制度與事權(quán)和財(cái)權(quán)失衡的財(cái)政分權(quán)制度。雖然大會(huì)小會(huì)、大文件小文件都把生態(tài)保護(hù)叫得通天響，但在官員心里這是軟指標(biāo)，因?yàn)榭己酥蠫DP增長速度、“進(jìn)位趕超”才是硬指標(biāo)；平衡協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展是需要長期見效的軟指標(biāo)，財(cái)政收入、就業(yè)率是當(dāng)下見效的硬指標(biāo)。這種導(dǎo)向失衡極易導(dǎo)致地方官員重眼前輕長遠(yuǎn)的決策失衡、利益失衡、戰(zhàn)略失衡。

4.不少領(lǐng)導(dǎo)干部對經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須加速向綠色、集約、高效轉(zhuǎn)型的緊迫性、自覺性認(rèn)識(shí)的高度不夠，對創(chuàng)新生態(tài)經(jīng)濟(jì)的知識(shí)、能力不夠，就必然駕輕就熟地走傳統(tǒng)發(fā)展方式老路；在處理當(dāng)前增長與長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展問題上就自然地重眼前輕長遠(yuǎn)；在處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾中，就自然地選擇“先污染后治理”。他們常常把調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式與促增長、促就業(yè)、促財(cái)政對立起來。

5.尚未在全社會(huì)確立生態(tài)價(jià)值導(dǎo)向問題?？v向比較，國人尊重自然、愛護(hù)環(huán)境、綠色發(fā)展、低碳生活的生態(tài)意識(shí)、社會(huì)風(fēng)氣有了很大提升，這是不容置疑的。但同生態(tài)文明社會(huì)建設(shè)的需要相比，生態(tài)價(jià)值導(dǎo)向還沒有在社會(huì)確立主體地位，物質(zhì)財(cái)富拜物教、GDP增長崇拜，加上“資本邏輯”的銷蝕作用，嚴(yán)重阻礙著生態(tài)價(jià)值導(dǎo)向在全社會(huì)的確立。

三、完善生態(tài)文明制度系統(tǒng)的路徑

生態(tài)文明制度建設(shè)是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程。所以，完善生態(tài)文明制度系統(tǒng)，首先應(yīng)從“頂層設(shè)計(jì)、系統(tǒng)設(shè)計(jì)”理念出發(fā)，針對我國生態(tài)文明建設(shè)中出現(xiàn)的新情況新問題，根據(jù)保障生態(tài)文明建設(shè)必需的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評價(jià)與獎(jiǎng)懲制度、生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度、國土空間開發(fā)保護(hù)與土壤污染防治制度、最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、最嚴(yán)格的水資源保護(hù)制度、資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度、環(huán)境損害賠償制度、生態(tài)文明教育制度等方面的制度需求[7]P37-38，對已有的制度進(jìn)行科學(xué)、全面、系統(tǒng)的梳理和分析，看看哪些方面還存在制度空白，必須抓緊研究制定；哪些方面的制度還欠協(xié)調(diào)欠銜接或欠完善，必須抓緊修訂完善和優(yōu)化；哪些制度還過于原則，操作性不足，必須細(xì)化、深化，有的還須量化；同時(shí)應(yīng)對生態(tài)保護(hù)中的執(zhí)行力問題、地方保護(hù)傘問題、各方面利益鏈和“資本邏輯”侵害民眾權(quán)益問題，予以重點(diǎn)關(guān)注。為此，必須從正式制度和非正式制度兩方面同時(shí)著力：

(一)完善正式制度系統(tǒng)

1.需要在國家層面上抓緊頂層設(shè)計(jì)，注重系統(tǒng)集成，實(shí)行分類指導(dǎo)。這應(yīng)由全國人大和國務(wù)院組織專業(yè)人士，并動(dòng)員和整合全社會(huì)力量廣泛參與、集思廣益，同時(shí)充分汲取國際上的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，盡快完善關(guān)乎全國性、根本性、全局性的法律規(guī)制體系建設(shè)的“頂層設(shè)計(jì)”。填補(bǔ)某些法規(guī)空白，克服某些規(guī)制偏粗、偏軟、操作性不夠強(qiáng)、相互銜接配套不夠、處罰力度不夠等弊端。與此同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)督查和指導(dǎo)地區(qū)部門中觀層次的生態(tài)法律法規(guī)制度的建設(shè)與執(zhí)行。

2.需要填補(bǔ)空白的制度建設(shè)。筆者認(rèn)為，當(dāng)前國家層面生態(tài)文明制度中有四大空白具有緊迫性。一是國土空間開發(fā)保護(hù)與土壤污染防治制度；二是生態(tài)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評價(jià)與獎(jiǎng)懲制度；三是環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度；四是生態(tài)文明教育制度。

就國土空間開發(fā)保護(hù)與土壤污染防治制度來說。國土是中華民族的生存之本，按國土功能區(qū)劃優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，劃定并嚴(yán)守生態(tài)紅線，是生態(tài)文明建設(shè)的重大任務(wù)。但當(dāng)前累積了許多盲目開發(fā)、過度開發(fā)、空間結(jié)構(gòu)失衡問題，以及重金屬、農(nóng)藥、化肥污染造成的食品安全、人身健康危害問題。而且土壤污染具有隱蔽性、長期性、不可逆性等特點(diǎn)，一旦污染，危害極為嚴(yán)重。所以，國家層面的國土空間開發(fā)與土壤污染防治法，是遏制我國國土生態(tài)安全惡化趨勢，保證中華民族永續(xù)發(fā)展的重大法規(guī)，宜盡快研究制定。

就生態(tài)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評價(jià)與獎(jiǎng)懲制度來說。這涉及對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和對干部政績考核的導(dǎo)向，對于實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明目標(biāo)體系意義巨大。關(guān)鍵要解決兩大問題，一是改革國民經(jīng)濟(jì)核算與評價(jià)指標(biāo)體系，以綠色GDP評價(jià)指標(biāo)體系取代傳統(tǒng)GDP評價(jià)指標(biāo)體系，把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益以及民生幸福的社會(huì)指標(biāo)，納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)評價(jià)體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制。二是改革政府政績評價(jià)體系，加大影響國民幸福的生態(tài)指標(biāo)和社會(huì)指標(biāo)的硬約束，加大中央轉(zhuǎn)移支付立法，激勵(lì)、引導(dǎo)地方政府的生態(tài)低碳發(fā)展。這項(xiàng)制度也是帶全局性的根本制度建設(shè)，必須加快研究制定。

就生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度來說。這涉及強(qiáng)化生態(tài)文明制度的執(zhí)行力和效率。主要應(yīng)針對從中央到各級政府環(huán)保機(jī)構(gòu)的執(zhí)行力和打破地方保護(hù)傘問題，建章立規(guī)。首先應(yīng)從法律定位、機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理體制上解決權(quán)力與責(zé)任相匹配問題。現(xiàn)在的環(huán)保機(jī)構(gòu)查處權(quán)限不夠，特別是環(huán)保機(jī)構(gòu)歸同級政府管理的體制，無法對同級政府的損害環(huán)境行為進(jìn)行督查，這是一些地方環(huán)保機(jī)構(gòu)甚至參與地方污染企業(yè)與國家環(huán)保督查玩“躲貓貓”游戲的制度根源，建議通過立法使環(huán)保部門實(shí)行以中央垂直管理(包括干部選配)為主、地方為輔的體制，以加強(qiáng)環(huán)保部門的監(jiān)督責(zé)任與權(quán)力。第二是確立對各級地方政府的生態(tài)保護(hù)的硬性約束規(guī)范，實(shí)行嚴(yán)格的責(zé)任追究制度。包括各級地方領(lǐng)導(dǎo)干部的離任生態(tài)審計(jì)制度和終身責(zé)任追究制度。即對其在任職期間的經(jīng)濟(jì)決策和政績是否背離了與自然生態(tài)相和諧協(xié)調(diào)的目標(biāo)進(jìn)行審計(jì)，審計(jì)結(jié)果不僅應(yīng)與干部的升遷選拔掛鉤，而且對亂決策項(xiàng)目造成嚴(yán)重環(huán)境事故的，要追究終身責(zé)任，包括法律責(zé)任。這也是國家大法，必須加快研究制定。

就生態(tài)文明教育制度來說。生態(tài)文明需要全民參與、全民共享，需要從中央到地方到企業(yè)到個(gè)人，都必須改變傳統(tǒng)的財(cái)富觀念、生產(chǎn)觀念、消費(fèi)觀念，讓生態(tài)價(jià)值觀念成為社會(huì)的主導(dǎo)意識(shí)形態(tài)。對此，國家環(huán)保部等六部委于2011年曾下發(fā)《全國環(huán)境宣傳教育行動(dòng)綱要(2011-2015)》，但顯然不夠。必須上升到國家層面立法，保證生態(tài)文明價(jià)值觀念、知識(shí)進(jìn)教材、進(jìn)課堂、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)家庭，從娃娃抓起，以青少年教育為重點(diǎn)；同時(shí)要強(qiáng)力規(guī)范現(xiàn)代傳媒的生態(tài)責(zé)任，強(qiáng)力推動(dòng)生態(tài)價(jià)值成為社會(huì)主體價(jià)值。

3.需要進(jìn)一步修訂、完善、細(xì)化和協(xié)同優(yōu)化制度建設(shè)。如前所述，我國已初步形成了生態(tài)保護(hù)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)的法律法規(guī)體系。但有些法規(guī)還需要根據(jù)實(shí)踐提出的新問題補(bǔ)充完善。比如《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》、《中華人民共和國水污染防治法》，應(yīng)補(bǔ)充完善相關(guān)保護(hù)公民生態(tài)權(quán)益的司法訴訟制度，環(huán)境污染信息強(qiáng)制披露制度，強(qiáng)化環(huán)境損害的經(jīng)濟(jì)重罰與刑法重典相結(jié)合的制度等等。從而使環(huán)境損害行為成過街老鼠，人人喊打，使嚴(yán)重?fù)p害環(huán)境的違法者懲罰得傾家蕩產(chǎn)、不敢再犯，從根本上解決守法成本高、違法成本低的問題；有些以經(jīng)濟(jì)手段為主要形式調(diào)節(jié)利益相關(guān)者關(guān)系、減少或消除外部性的制度安排，如生態(tài)補(bǔ)償制度、環(huán)境損害賠償制度、自然資源有償使用制度中，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境損害賠償標(biāo)準(zhǔn)的核算，是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。現(xiàn)行規(guī)章中對生態(tài)服務(wù)價(jià)值，區(qū)域間生態(tài)補(bǔ)償值的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)以及生態(tài)賠償責(zé)任的認(rèn)定，賠償數(shù)額的測算，生態(tài)權(quán)益訴訟主體的確立等等，還缺乏可操作性，需要進(jìn)一步細(xì)化和完善。

(二)提升全民生態(tài)意識(shí)，培育全民生態(tài)責(zé)任

環(huán)境問題歸根結(jié)底是發(fā)展問題，是由社會(huì)的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)及其背后的財(cái)富理念、發(fā)展理念、生產(chǎn)理念、消費(fèi)理念、行為模式共同導(dǎo)致的社會(huì)問題。思想是行為的先導(dǎo)，不首先從意識(shí)形態(tài)、思維方式實(shí)行綠色變革，正式制度的作用就會(huì)大打折扣。因此，生態(tài)文明制度建設(shè)，除了制度的完善、系統(tǒng)化、優(yōu)化，還有一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是喚起全民生態(tài)意識(shí)，提升全民生態(tài)道德，緊緊依靠人民大眾，才能齊心協(xié)力保護(hù)環(huán)境。

1.加速各級政府發(fā)展理念、思路和戰(zhàn)略的綠色變革與轉(zhuǎn)型。環(huán)境問題是在發(fā)展中產(chǎn)生的，也必須通過發(fā)展來解決，關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。但在政府主導(dǎo)中國改革與發(fā)展進(jìn)程的大背景下，政府的發(fā)展理念、發(fā)展思路、發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃起著決定性作用。長期以來，對地方政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的業(yè)績考核被簡化成了GDP這種簡單的標(biāo)尺，從而引導(dǎo)地方干部內(nèi)生出一種加速地方發(fā)展的“GDP至上”、“進(jìn)位趕超”的沖動(dòng)。這就有了犧牲環(huán)境追求增長的惡果。所以，要想從“高速度、高消耗、高污染”的傳統(tǒng)發(fā)展老路上脫胎換骨，真正步入“綠色發(fā)展、低碳發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展”的軌道，政府必須首先牢牢確立綠色財(cái)富觀念、綠色發(fā)展觀念，并以此指導(dǎo)發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)，從戰(zhàn)略和規(guī)劃的指導(dǎo)思想、目標(biāo)體系、政策措施、實(shí)施步驟都全力貫徹綠色、低碳、可持續(xù)發(fā)展理念。這樣的發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃及其實(shí)施過程，才有綠色定力。才能正確處理環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，正確處理局部與全局的關(guān)系、政績與民生的關(guān)系。才能形成節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的生產(chǎn)力空間格局和筑牢綠色產(chǎn)業(yè)、綠色企業(yè)、綠色產(chǎn)品等綠色經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，才能結(jié)出綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展之果。

2.喚起全民生態(tài)意識(shí)，培育全民生態(tài)責(zé)任。保護(hù)生態(tài)平衡，建設(shè)美麗中國，提升民生幸福，是全民族的事業(yè)，需要13億人同呼吸、共治理，從我做起。在日常生活中，我們的點(diǎn)點(diǎn)滴滴都影響著生態(tài)環(huán)境。特別在資源環(huán)境約束日益嚴(yán)峻的當(dāng)代，我們每個(gè)人的消費(fèi)都不僅僅是個(gè)人的私事，因?yàn)樽匀毁Y源和優(yōu)美生態(tài)環(huán)境是大家共有的稀缺的生態(tài)產(chǎn)品，你的高消耗高浪費(fèi)就是在損害別人享有公共生態(tài)產(chǎn)品的權(quán)益。如果我們每個(gè)人，不論窮人富人官員百姓，都養(yǎng)成需要消費(fèi)、適度消費(fèi)、科學(xué)消費(fèi)，反對欲望消費(fèi)、鋪張浪費(fèi)的好習(xí)慣，綠色消費(fèi)就能在全社會(huì)蔚然成風(fēng)。生活方式、消費(fèi)結(jié)構(gòu)向綠色、低碳轉(zhuǎn)型，不僅可以擴(kuò)大國內(nèi)綠色消費(fèi)需求，而且能引導(dǎo)綠色產(chǎn)業(yè)、綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這就需要進(jìn)一步喚起全民生態(tài)意識(shí)，提升全民生態(tài)責(zé)任感。一要充分發(fā)揮學(xué)校(從幼兒園、小學(xué)、中學(xué)到大學(xué))生態(tài)倫理道德觀念教育功能和生態(tài)文明知識(shí)的傳播功能，從娃娃抓起，強(qiáng)化青少年環(huán)境基礎(chǔ)教育，讓生態(tài)文明理念和知識(shí)進(jìn)課本、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)家庭，多形式、多方位傳播環(huán)境保護(hù)知識(shí)、政策和法規(guī)，弘揚(yáng)生態(tài)文化。只要我們堅(jiān)持生態(tài)教育不松懈，日復(fù)一日，年復(fù)一年，潛移默化，就能漸漸地增強(qiáng)廣大民眾生態(tài)道德的自控力和約束力，就能使綠色發(fā)展、綠色消費(fèi)普及成為全社會(huì)的共識(shí)，進(jìn)而逐步形成全民維護(hù)、支持和踐行綠色發(fā)展、綠色消費(fèi)的社會(huì)文化氛圍。二要充分釋放現(xiàn)代傳媒的生態(tài)責(zé)任。要通過廣播、影視、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)等媒介，開展生動(dòng)活潑、喜聞樂見的宣傳教育活動(dòng)，引導(dǎo)全社會(huì)關(guān)心、支持、參與生態(tài)文明建設(shè)。三要加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部、重點(diǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)人的綠色教育培訓(xùn)，筑牢其綠色發(fā)展、綠色消費(fèi)意識(shí)，筑牢其生態(tài)環(huán)境就是生產(chǎn)力的意識(shí)，提高其依生態(tài)法規(guī)行政和守生態(tài)法規(guī)經(jīng)營意識(shí)，千萬不能重蹈“先污染后治理，犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)增長”老路。必須自覺承擔(dān)引領(lǐng)生態(tài)文明的歷史責(zé)任，引導(dǎo)社會(huì)公眾自覺選擇綠色發(fā)展、綠色消費(fèi)模式。[8]從而構(gòu)筑起干部帶頭、全民參與、全民共享的生態(tài)文明建設(shè)大格局。只要政府、企業(yè)、社區(qū)、學(xué)校、公眾都各盡其責(zé)各盡其能各盡其力，嚴(yán)守生態(tài)紅線，建設(shè)美麗中國、提升民生幸福、實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的美好愿景目標(biāo)就一定能實(shí)現(xiàn)。

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[8]周生賢.我國環(huán)境保護(hù)形勢和對策[N].人民日報(bào)，2013-07-11.

本文來源：《中國井岡山干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年5期 作者：廖才茂